Direito à informação ambiental: temos ou não direito a saber?

I. O funcionamento da Administração Pública quer-se, em todas as suas áreas de actuação, o mais transparente possível; nesse sentido, veio o art.º 268.º da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP) consagrar o direito à informação dos administrados. Segundo Carla Amado Gomes, este direito tem uma dupla natureza: subjectiva, na medida em que o acesso a documentos é essencial para que o cidadão compreenda o fundamento e o limite dos seus direitos em face dos poderes públicos e objectiva já que o conhecimento pelos administrados dos procedimentos administrativos levados a cabo adstringirá a Administração a uma actuação mais conforme e transpartente.
Este é, no Estado de direito, um problema antigo na dialéctica Administração/administrados já que respeita ao dever de fundamentação das decisões por parte daquela e ao direito destes em conhecerem as motivações das mesmas.
Também ao nível do ambiente se deve ambicionar este interesse por parte dos cidadãos que se querem conscientes e participativos. O ambiente assume, em relação a cada pessoa, a configuração de um direito-dever enquanto direito individual que se consubstancia num dever para com a colectividade. Aliás, este surge ainda, nas alíneas d) e e) do art.º 9.º da CRP, como tarefa fundamental do Estado o que aponta para a necessidade de uma gestão conjunta deste bem público. Logo na Conferência de Estocolmo que, em 1972, contribuiu em larga medida para a internacionalização das questões ambientais, se sustentou a indissociabilidade entre o direito do homem à conservação do ambiente e a necessidade de garantir o direito à informação sobre matéria ambiental e direito de participação dos cidadãos nas decisões a tomar nesse âmbito.
Ora, o ponto de partida para o pleno exercício do direito à informação e subsequente participação é, precisamente, o acesso aos documentos de que a Administração disponha, matéria que a Lei 46/2007 de 24 de Agosto veio agora regular. Esta Lei disciplina oo acesso aos documentos administrativos em geral e é “concretizada”,no domínio do ambiente, pela Lei 19/2006 de 12 de Junho que regula o acesso à informação sobre ambiente na senda da Directiva nº 2003/44/CE.

II. Proceder-se-á agora à análise do Acórdão n.º 136/2005 do Tribunal Constitucional cujo objecto central é exactamente o direito à informação ambiental e o seu posicionamento quando em conflito com outros interesses constitucionalmente protegidos.
Começaremos por uma síntese da matéria de facto deste aresto. Uma organização ambientalista apresentou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, um requerimento de intimação do Primeiro-Ministro. Com este pretendia obter informação relativa a um contrato celebrado entre o Estado Português e determinadas empresas, bem como respectivos anexos e estudos técnicos, por forma a avaliar o projecto quer em termos de impacto ambiental quer a nível concorrencial. O pedido foi indeferido com base nos artigos 62.º1 do Código de Procedimento Administrativo, 10.º1 da Lei n.º 65/93 (antiga Lei de Acesso aos Documentos da Administração, revogada pela Lei 46/2007) e 13.º1 do Decreto-Lei n.º 321/95 – todas disposições que, no essencial, admitem que a entidade administrativa recuse o acesso e divulgação de documentos que possam conter (e revelar) segredos comerciais e industriais. Perante esta decisão desfavorável à sua pretensão, a organização interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo apoiando-se na tese da inconstitucionalidade dos artigos invocados para sustentar o indeferimento quando interpretados no sentido de imporem reservas ao direito de informação – tese que o Tribunal afastou nasentença que negou provimento ao recurso. Face a uma segunda rejeição, a organização mudou de rota e rumou ao Tribunal Constitucional requerendo-lhe a apreciação da constitucionalidade das normas dos artigos supra referidos quando interpretados nos termos em que o Acórdão recorrido os interpretara. Nas suas alegações, a recorrente lembrou a protecção constitucional que é conferida ao direito ao ambiente e a sua força jurídica análoga à de um direito, liberdade e garantia pelo que a recusa (sem mais) de lhe prestar todas e quaisquer informações violava, no mínimo, “o núcleo fundamental do direito à informação em matéria de ambiente”.
Na esteira de jurisprudência anterior, o Tribunal Constitucional vem admitir, em abstracto, restrições ao direito à informação para além daquelas relativas às matérias expressamente mencionadas no art.º 268.º2 da CRP. Consagrações expressas de limites a um direito não invalidam, só por si, a possibilidade de virem a existir outros (implícitos). Ainda assim, e mesmo no caso dos limites implícitos, sempre seria exigido o respeito pelos princípios da necessidade e proporcionalidade.
In casu, o Tribunal reconhece relevância constitucional ao investimento estrangeiro colocando-o, assim, numa posição de conflito com o ambiente por serem ambos interesses constitucionalmente protegidos. Este Tribunal vem concluir pela não inconstitucionalidade das normas apreciadas corroborando, no fundo, as anteriores decisões desfavoráveis à recorrente.
Uma última nota apenas para chamar a atenção para o que parecem ser dois flagrantes ataques ao princípio da prevenção. Por um lado, o Tribunal Constitucional parece desvalorizar um pouco a preocupação da organização ambientalista quando refere que “ o projecto em causa foi previamente objecto de aprovação pelas entidades competentes – a quem cabe, designadamente, avaliar também o impacte ambiental e estabelecer as condições de funcionamento da unidade fabril – e, quer na pendência da sua construção, quer no decurso do seu funcionamento, continuará sujeito às regras de funcionamento e à vigilância e fiscalização das entidades oficiais.”. Claro é que a “vigilância” pela recorrente não é a única nem tão-pouco a privilegiada via para a salvaguarda do ambiente mas esta protecção não passa certamente pela actuação in solo e não controlada da Administração Pública.
Por outro lado, este Tribunal esquece que “mais vale prevenir que remediar” quando remete a discussão deste conflito e da prevalência ou não do direito ao ambiente sobre direitos de propriedade privada e livre iniciativa económica para a altura em que a laboração da empresa provocar danos ambientais.

III. Detenhamo-nos agora num dos votso de vencidoao qual adirimos por considerar a sua opinião e argumentos mais conformes com a tutela constitucional que julgamos dever ser dada a esta matéria.
O Conselheiro Mário Araújo Torres votou vencido por considerar que a interpretação normativa acolhida pelo Tribunal Central Administrativo violava o princípio da proporcionalidade na restrição ao direito à informação.
Parte, como o faz jurisprudência constante do órgão a que pertence, da ideia que o direito dos cidadãos de acesso aos documentos administrativos pode ser restringido em casos para além dos expressamente mencionados na CRP que se imponham pela necessidade de salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. Um destes interesses pode até ser a protecção de segredos industriais e comerciais. Mas sempre a restrição teria de respeitar os princípios da necessidade, adequação e proprocionalidade designadamente através de uma ponderação em conretos dos direitos em conflito – este precisamente o passo que o Conselheiro considera ter falhado na apreciação do Tribunal Constitucional. Araújo Torres admite a prevalência do segredo industrial relativamente a certos documentos, o que o Conselheiro vem criticar é a forma como esta preeminência foi concedida. Não é aceitável uma atribuição total e abstracta de prioridade ao segredo, é exigível e deve ser levada a cabo uma ponderação casuística. No caso sub judice, Araújo Torres vislumbrava como essencial o confronto documento por documento conferindo, em concreto, os casos em que deveria prevalecer a confidencialidade, à semelhança do que já fizera o Tribunal Constitucional no seu Acórdão n.º 254/99. O facto de o Tribunal se ter demitido dessa ponderação apoiando-se numa prévia opção do legislador ordinário, que conduziu ao sacríficio (desnecessariamente) total do direito à informação é igualmente inadmissível. Como o é também o alcance da mesma solução por via contratual – tal como sucedeu in casu: foi a Administração que optou por atribuir prevalência absoluta ao interesse do investidor estrangeiro e fê-lo na sequência da celebração de um contrato.

IV. Como já dito acima, filiamo-nos,no essencial à posição do Conselheiro Araújo Torres. Na verdade, apesar de reconhecermos a existência de limites implícitos aos direitos consagrados no art.º 268.º CRP e de admitirmos que as normas constitucionais não prevêem (nem podem prever) todas as concretizações possíveis dos direitos que consagram, parece-nos que a configuração do direito à informação como direito que tem natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias afasta a possibilidade de o legislador ordinário ou da Administração como parte contratante atribuírem, em geral e abstracto, prevalência à confidencialidade.
Na realidade, o direito de participação dos cidadãos está fortemente ligado a um outro direito: o de acesso à informação. Só um cidadão devidamente informado pode ter oportunidade de exercer convenientemente o seu direito a participar nos procedimentos administrativos. No que concerne à legitimidade para aceder a documentos que se reportem ao ambiente, esta decorre do facto de cada um dos cidadãos ser titular do direito ao ambiente. A participação é, aliás, essencial na verificação pública dos interesses ponderados nos procedimentos administrativos num cenário de crescente controlo da actividade administrativa. Não esqueçamos que um cidadão informado é um cidadão empenhado.