6.ª Tarefa - O Princípio do Desenvolvimento Sustentável é mesmo um princípio?

1. Regresso ao Futuro

Encontramos a primeira formulação do princípio do desenvolvimento sustentável (PDS) na Declaração de Estocolmo de 1972 [UNCHD, United Nations Conference on the Human Environment, texto disponível em http://www.unep.org]. Logo no preâmbulo, no ponto 6, podemos ler: “defend and improve the human environment for present and future generations has become an imperative goal for mankind-a goal to be pursued together with, and in harmony with, the established and fundamental goals of peace and of worldwide economic and social development”.
O Princípio 1 alude à “solemn responsibility to protect and improve the environment for present and future generations”. O Princípio 5 desenvolve a ideia: “The non-renewable resources of the earth must be employed in such a way as to guard against the danger of their future exhaustion and to ensure that benefits from such employment are shared by all mankind”. O Princípio 8 vai ainda mais longe, ligando o imperativo ambiental ao imperativo do desenvolvimento: “Economic and social development is essential for ensuring a favorable living and working environment for man and for creating conditions on earth that are necessary for the improvement of the quality of life”.
Revisitando a Declaração de Estocolmo encontramos nela praticamente todos os aspectos essenciais do PDS:
- a ideia de sustentabilidade como imperativo destinado a evitar a exaustão de recursos;
- a ligação entre a sustentabilidade e os direitos do Homem, os direitos fundamentais;
- a ideia de justiça/equidade/solidariedade entre gerações;
- a ideias de desenvolvimento e qualidade de vida como imperativos indissociáveis da política ambiental.
Ao contrário do que se possa pensar, o texto precursor da Declaração é mais completo e menos vago do que por vezes se lhe atribui.

O Relatório Brundtland de 1987 é a outra referência indispensável. O capítulo 3 tem por título a expressão “sustainable development” e logo o primeiro parágrafo (27) apresenta este texto: “Humanity has the ability to make development sustainable to ensure that it meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to medet their own needs. The concept of sustainable development does imply limits – not absolute limits b ut limitations imposed by the present state of technology and social organisation on environmental resources and by the ability of the biosphere to absorb the effects of human activities. But technology and social organisation can be both managed and improved to make way for a new era of economic growth”. [Report of the World Commission on Environment and Development – Our Common Future. O facsimile digitalizado do original está disponível em http://sknworldwide.net].

O conceito de desenvolvimento sustentável, na sua formulação de 1987 - “o desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras para satisfazerem as suas próprias necessidades” - não precisou de mais “afinações terminológicas”. Ainda hoje essa formulação é a a melhor síntese do PDS, repetida vezes sem conta. Logo em 1992, ressurge noutro documento de referência: na Declaração do Rio de Janeiro, cujo Princípio 3 tem a seguinte redacção: “The right to development must be fulfilled so as to equitably meet developmental and environmental needs of present and future generations” [texto da declaração disponível em http://www.unep.org]. A chamada “Agenda 21” da Conferência do Rio de Janeiro dedica o seu capítulo 7 ao desenvolvimento sustentável, desdobrando o princípio em políticas concretas [texto disponível em http://www.unep.org]. A Conferência de Joanesburgo de 2002 emitiu uma Declaração sobre o Desenvolvimento Sustentável [texto disponível em http://www.joburg.org.za]

Revisitar estes textos não é um regresso ao passado. As formulações do PDS que se repetiram desde então, nada alteraram e nada lhe acrescentaram de essencial. O que se fez de concreto pelo desenvolvimento sustentável – a todos os níveis: legislativo, político, económico, tecnológico e científico – pode ser questionado e mesmo criticado pela sua insuficiência ou ambiguidade. Mas o princípio propriamente dito está absolutamente inocente da imputação de ambiguidade. Um princípio que não é inteiramente assumido, aplicado e respeitado não deixa de ser princípio. É-o ainda mais.

2. A sustentável natureza do princípio

A forte carga ética ou ético-política inerente ao discurso dos ambientalistas pode ser ambivalente: por um lado mantém o PDS na agenda; por outro, alimenta a ideia de que o PDS é mais um ingrediente do discurso “politicamente correcto”. Parece ser essa a razão do cepticismo de Carla Amado Gomes quando diz que “o carácter ético de certas máximas despi-das de significado jurídico”. É verdade que a norma jurídica pode não ter um fundamento ético directo (a escolha do legislador em matéria de circular pela direita ou pela esquerda ou em matéria de regras de prioridade nas rotundas não tem que ter um fundamento ético). Mas já não é verdade que o conteúdo ético de um princípio exclua a possibilidade de ter significado jurídico (há imperativos éticos cujo peso jurídico é suficiente para limitar as escolhas do próprio legislador). A questão relevante não será, portanto, a dicotomia entre o ético e o jurídico, mas a de saber se o PDS tem ou não a virtude de fundamentar e originar consequências jurídicas práticas, sejam elas normas, decisões ou actos. O conceito de sustentabilidade ganhou popularidade entre ambientalistas, cientistas e economistas. Poderá ter igual aceitação entre juristas?

Os cientistas (referimo-nos aqui às “ciências da natureza”) pegaram no conceito de sustentabilidade e estabeleceram metodologias e aferição de taxas de utilização e taxas de renovação de recursos. Os economistas integraram a ideia de sustentabilidade no conceito mais caro à sua disciplina: a eficiência. Para os economistas, a sustentabilidade é a “eficiência no tempo”, a “distribuição intertemporal” ou a “eficiência dinâmica”.
Não se conformando com conceitos vagos, os economistas tentaram quantificar a sustentabilidade. O problema da sustentabilidade pode exemplificar-se com um depósito a prazo que rende uma determinada taxa de juro. O consumo sustentável deste rendimento é aquele que permite tirar o máximo partido dele sem diminuir a capacidade de o capital continuar a render juros e sem diminuir o grau de satisfação com o rendimento ao longo do tempo. Se em vez do capital tivermos um recurso natural como a floresta, por exemplo, então a gestão sustentável consiste em tirar o máximo partido da floresta (madeira, papel, resinas, etc.) mas sem diminuir a capacidade da floresta para continuar a garantir todos esses recursos.

A virtude utilitária da quantificação não beneficia apenas a ciência económica. Se a sustentabilidade pode ser medida, também pode ser gerida. Isto aplica-se à gestão, à tecnologia e à engenharia. Serão os juristas os últimos a acreditar no carácter virtuoso do PDS?

O conceito de equidade/justiça/solidariedade entre gerações é contemporâneo das primeiras formulações do PDS. Tal como “eficiência” é um dos termos preferidos dos economistas, os termos “justiça” e “equidade” estão entre os termos preferidos dos juristas. Em termos substanciais, desenvolvimento sustentável e equidade intergeracional são sinónimos. São dois modos de dizer o mesmo princípio.

O problema dos juristas é fazer leis, decisões judiciais, contratos, actos administrativos e outros actos jurídicos lato sensu que transformem a ideia “vaga” de desenvolvimento sustentável em consequências concretas. Remover o princípio porque é “vago” ou “retórico” não resolve o problema. Só é vago o que não soubermos preencher. Só é retórico o que não conseguirmos concretizar. A igualdade e não discriminação entre pessoas da geração actual ainda está por realizar, mas nem por isso retiramos a igualdade da lista dos princípios jurídicos fundamentais. Porque razão haveremos então de retirar a equidade intergeracional dessa lista?

3. O “significado jurídico”

As normas jurídicas que regulam “relações de vizinhança”, entre sujeitos privados, entre sujeitos privados e públicos e mesmo entre entes públicos não são suficientes para garantir os objectivos ambientais. Podemos limitar o direito de um proprietário edificar se isso prejudica as “vistas” do seu vizinho. Podemos impedir a instalação de uma instalação poluidora no meio de uma zona residencial.
Graças ao PDS temos fundamento jurídico para limitar direitos de propriedade quando nenhum vizinho é prejudicado. Temos fundamento jurídico para estabelecer quotas de pesca ou caça de espécies que chegam e sobram para as actuais gerações. E temos fundamento jurídico para condicionar certas actividades com riscos ambientais futuros e eventuais. Sem o PDS, estas limitações não teriam fundamento jurídico e seriam puro arbítrio no exercício do poder. Precisamos, portanto, do PDS não só como causa ética e política, mas também como princípio jurídico legitimador de leis, decisões e actos que tenham a virtude de prosseguir a equidade intergeracional através de relações jurídicas intra-geracionais.
Já não podemos passar sem o PDS. Sem ele, o Direito do Ambiente não existe.