6ª Tarefa - O Princípio do Desenvolvimento Sustentável é mesmo um princípio?

O conceito de desenvolvimento sustentável foi introduzido em 1987, pelo Relatório Brundtland, que o definiu como o desenvolvimento que satisfaz as necessidades presentes sem comprometer a capacidade de as gerações futuras satisfazerem as suas próprias necessidades.
É, simultaneamente, conceito jurídico, económico, ontológico, deontológico e socio-cultural. Considerá-lo juridicamente não importará, necessariamente, a sua qualificação como “Princípio de Direito”.
Abstraindo-nos agora da sua vertente jurídica, surge um conceito maleável, que se adapta à realização do Bem Comum, tendo em conta os possíveis fenómenos ou processos de desenvolvimento e respectivas consequências para o Homem e para a Natureza, numa visão prospectiva e solidária. Implica que se ultrapasse uma barreira utilitarista e imediatista e que se adequem os recursos à satisfação das necessidades da geração presente, sem comprometer as gerações futuras.
Trata-se de um conceito que, tentando estabelecer-se como “modelo de vida das sociedades actuais”, se afirma enquanto compromisso ontológico e deontológico, numa lógica de sobrevivència humana, orientada pelo “dever”.
Foi exactamente através da sua concretização deontológica que o desenvolvimento sustentável foi obtendo consistência jurídica, consideração por parte do Direito. Juridificaram-se os limites ontológicos e deontológicos de sustentabilidade do desenvolvimento mediante a definição, pelo Direito, de linhas gerais de orientação, cujo cumprimento se impôs aos Estados na implementação das suas políticas de desenvolvimento, considerando sempre possíveis repercussões a nível internacional.
O acolhimento jurídico destas linhas de orientação foi efectuado através de uma via jurídica própria, a via principiológica. Eis o iter inicial percorrido e acolhido pelos Autores que descobrem, no Princípio do Desenvolvimento Sustentável (doravante, PDS), um verdadeiro princípio: o conceito de desenvolvimento sustentável é elevado a princípio porque se adopta uma “via principiológica” para o acolher, e não devido a um fundamento substancial, a justificações materiais, que o permitissem caracterizar-se como tal.
Parece existir, ao longo deste processo de qualificação, uma inversão metodológica, na medida em que a dignidade jurídica é alcançada, forçosamente, à custa da sua “porta de entrada”. Deveria ocorrer o oposto: a abertura das portas do Direito, ao desenvolvimento sustentável, por este encerrar, em si mesmo, materialidade jurídica.
Por se encontrar em discussão uma questão de mera qualificação, as directrizes decorrentes do desenvolvimento sustentável serão as mesmas, quer se lo veja como verdadeiro princípio, quer não. São elas: o imperativo de os Estados usarem os meios de desenvolvimento de forma solidária, baseando-se no interesse comum da Humanidade; as exigências de defesa e optimização dos recursos escolhidos e racionalidade na sua aplicação; a tomada em conta das incidências futuras das actividades de fomento, prevenindo-se os seus efeitos negativos. Na base do princípio encontram-se exigências de racionalidade substantiva, impossíveis de dissociar de um imperativo ético de melhor realização de justiça e de promoção de uma solidariedade, nacional e internacional, intra e intergeracional, que garanta o direito ao desenvolvimento nas gerações futuras.
Neste seguimento, e aproveitando a referência à necessidade de solidariedade, invoca-se o Princípio da Solidariedade Intergeracional (doravante, PSI).
Com o surgimento do Direito do Ambiente, e dada a sua dimensão global, a solidariedade ganhou uma nova relevência, traduzida maxime na possibilidade de extinção da vida humana. Destaca-se aqui o direito ao ambiente enquanto direito subjectivo, enquanto direito-dever, inserido na chamada Terceira Geração.
Hoje, é a sociedade do risco que chama a si a solidariedade, a prevenção de danos futuros, e que obriga os Estados a ceder à sua soberania e a abandonar um critério de laissez faire.
Como refere ANA GOUVEIA E FREITAS MARTINS, é necessário que a ideia de responsabilidade pelos actos praticados seja compensada e alargada por uma responsabilidade orientada para a prevenção de novos impactos e para o controlo dos riscos ecológicos, de modo a que se possa garantir um desenvolvimento sustentável e a protecção das gerações futuras. Tal é exigido pelo surgimento de uma nova ética de responsabilidade, que tem em atenção os efeitos das acções e não apenas as acções em si mesmas.
Esta responsabilidade é efectivada pelo dever de as gerações presentes transmitirem, às gerações futuras, um ambiente sadio. Com este “dever” correlaciona-se um direito das gerações futuras, fundado na ideia de “património comum da Humanidade”, património esse a sustentar, objecto de tutela do PDS.
Alegar o direito das gerações futuras é o modo de as actuais gerações se auto-responsabilizarem. “Auto” porque a força que lhe está associada é meramente retórica. Para ALEXANDRE KISS e JEAN-PIERRE BEURIER, o direito das gerações futuras é apenas um conceito, uma representação abstracta dos objectivos da sociedade. Contudo, tal entendimento não colocaria em causa o PSI: os deveres das gerações actuais, densificadores e conformes ao desenvolvimento sustentável, são uma realidade. Só não são deveres puros, mas sim deveres imperfeitos, por não se lhes corresponderem quaisquer direitos.
Esta assunção de deveres imperfeitos, condicionados face à sua forma ideal e originária, indicia já a debilidade na força jurídica que o PDS assume
É certo que, para caracterizar o Princípio do Desenvolvimento Sustentável, se parte do Princípio de Solidariedade Intergeracional, expressa e directamente previsto no artigo 66º, nº2 d) CRP. O recurso a tal mecanismo torna-se indispensável, na medida em que o Princípio do Desenvolvimento Sustentável se pode considerar um corolário do Princípio da Solidariedade Intergeracional.
De facto, muitos princípios comummente referidos como “princípios jus-ambientais”, não são verdadeiros princípios, mas manifestações de outros, esses sim verdadeiros princípios.
Concluir que não estamos perante um verdadeiro princípio ambiental implica uma comparação face àqueles que, indiscutivelmente, são considerados como tal. No caso, parece obrigatória a comparação entre o PSI e o PDS: é inegável a necessidade de cumprimento do primeiro para que o segundo apresente sentido útil.
Ora, tratando-se o desenvolvimento sustentável do “desenvolvimento que sustenta o progresso humano no futuro distante, desenvolvimento esse que só é possível se as gerações actuais transmitirem às próximas gerações um ambiente num estado adequado de conservação, que permita manter a saúde pública e o bem estar social e económico em padrões elevados de qualidade”(ALAN HOLLAND e SILVIA JAQUENOD), será fácil entender que o desenvolvimento sustentável não é um princípio mas tão só um objectivo que aspira a uma concretização paulatina. Um objectivo que reage à irreversibilidade do dano ambiental, ao desperdício económico. Esta lógica é defendida por vários Autores, nomeadamente por RAIMUNDO GONZALEZ ANINAT, ao afirmar que o desenvolvimento sustentável, enquanto requisito essencial para a perservação da vida humana e para salvaguarda dos seus interesses, depende da concretização dos Princípios da Equidade Intra e Intergaracional e da Precaução.
NICOLA LUGARESI é bastante esclarecedor ao tratar o desenvolvimento sustentável como um objectivo, mas também como um princípio: um princípio forte no seu valor moral/ético e débil no seu valor jurídico. Já JEAN-MARC LAVIEILLE recusa o desenvolvimento sustentável enquanto princípio, sendo algo mais genérico e menos preciso, mas capaz de originar variados princípios.
KISS e BEURIER, já invocados, procedendo a uma distinção entre princípios e conceitos – consistindo os primeiros em representações abstractas dos objectivos da sociedade, directamente aplicáveis -, assumem que o desenvolvimento sustentável pode estar situado entre as duas noções em causa.
A ideia de desenvolvimento sustentável é indissociável do PSI. Este último goza de aceitação geral, dado o seu valor intrínseco e dignidade, reforçados pelo desenvolvimento sustentável.
A CRP refere-se, no artigo 66º, nº2, ao desenvolvimento sustentável enquanto princípio e enquanto condição de realização do direito ao ambiente, segundo o Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA.
No âmbito de uma interpretação literal do preceito “Para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado...”, podemo-nos aperceber que o desenvolvimento sustentável é o “cenário de fundo”, uma fronteira de actuação do Estado, diferenciando-se dos verdadeiros princípios, elencados nas alíneas do artigo 66º, nº2 CRP e correspondentes às tarefas fundamentais do Estado.
De acordo com a posição do Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA, o PDS - inicialmente de natureza económica, hoje também de natureza jurídica -, ao estabelecer uma exigência de ponderação das consequências para o meio ambiente, apela à fundamentação ecológica das decisões jurídicas de desenvolvimento económico, punindo por inconstitucionalidade a tomada de decisões manifestamente gravosas para o ambiente.
Perante esta posição, da qual não discordo senão no que toca à caracterização enquanto Princípio, surge uma questão: Não se chegaria ao mesmo resultado, não se exigiria o mesmo, caso se dispensasse a qualificação do desenvolvimento sustentável como princípio?
A ideia de desenvolvimento sustentável tem valor jurídico. Tal valor, porém, não se alarga ao conceito de “princípio”. É comum duvidar da presença de um verdadeiro princípio, devido à elasticidade e abertura valorativa das normas, susceptíveis de inúmeros graus de concretização.
Quando visto autonomamente, o conceito de desenvolvimento sustentável é um conceito fraco. Não apresenta um conteúdo material que o individualize face a outros princípios ambientais, antes sendo tutelador de valores que lhe são extrínsecos.
A “deriva formulativa”, expressão escolhida por CARLA AMADO GOMES, revela bastante bem uma das causas que concorrem para que o desenvolvimento sustentável seja só “alegadamente” um verdadeiro princípio: a sua formulação. Caso se pretendesse tomá-lo enquanto Princípio, ter-se-ía optado por uma diferente apresentação constitucional do conceito. Enquanto que os alegadamente verdadeiros princípios se encontram especificados em algumas alíneas do artigo 66º,nº2, o desenvolvimento sustentável cingiu-se ao proémio e inserido numa expressão algo duvidosa, transparecendo pouca força vinculativa.
Ficou à deriva, aspirando o tratamento digno de um princípio. Ficou ali, sujeito a uma aplicação discricionária. Por último, tratando-se de um conceito ontológico, deontológico e ético, como inicialmente referido, dificilmente será juridicamente delimitável e determinado, propiciando usos oportunísticos, afastados do Princípio da Legalidade.
Não me parece chocante o uso corrente da expressão “Princípio do Desenvolvimento Sustentável”. Todavia, perante a interrogação colocada, e perante a dificuldade de definir “verdadeiro princípio”, parece-me que, em rigor, não se deve qualificar o PDS como um verdadeiro princípio.