O direito de acesso à informação surge no artigo 268º/1 e 2 da Constituição da República Portuguesa de 1976, numa dupla dimensão: subjectiva, na medida em que a informação e o acesso às suas fontes são essenciais para que o cidadão compreenda o fundamento e o limite dos seus direitos em face dos poderes públicos (nº 1); objectiva, porquanto o controlo da transparência da decisão administrativa depende da possibilidade de os cidadãos se infirmarem e serem informados sobre os passos do iter procedimental (nº 2). Na opinião de J. M. Sérvulo Correia, os nºs 1 e 2 do artigo 268º da CRP são manifestações de uma mesma realidade: o princípio da publicidade ou transparência da Administração. Nesta segunda vertente, o acesso à infirmação não só representa uma inversão da lógica de segredo tradicionalmente associada ao funcionamento da máquina administrativa, como e sobretudo, acresce à legitimidade da decisão por força da potencial abertura a um contraditório público. A partilha do “poder” que está associada à posse da informação representa, assim, um estádio de evolução superior do Estado de Direito.
Se a sustentabilidade da democracia depende do nível de informação dos cidadãos (e da capacidade de a apreender e analisar criticamente), a sustentabilidade ambiental tem com o acesso à informação uma ligação estrutural. O ambiente enquanto valor de interesse público e colectivo induz a solidariedade entre os membros da comunidade no sentido da prevenção de condutas lesivas de bens essencialmente frágeis e fundamentais ao equilíbrio do ecossistema global. Tendo em conta que o ambiente respeita a todos, quando se trata de partilhar os recursos naturais comuns, a sua gestão deve ser realizada por todos. A democratização da gestão dos bens comuns é inerente à qualidade generalizada de tais bens. Quanto maior a difusão das qualidades do bem se revele, maior deve ser o empenhamento colectivo na sua preservação.
Uma vez que o imperativo de protecção do ambiente investe cada indivíduo na dupla qualidade de credor e devedor: é um dever de cada pessoa, cujo cumprimento reverte, quer a favor de si própria, quer a favor dos restantes membros da comunidade, existentes e futuros. O interesse na preservação e promoção da qualidade dos bens ambientais pressupõe uma certa concepção de vida em comunidade, ou seja, é um interesse de realização comunitária, solidária, assente numa cidadania activamente empenhada no respeito e promoção da causa ecológica – uma ecocidadania.
A propósito do envolvimento do público na tomada de decisões com incidência ambiental, o conceito de participação do público comporta alguns elementos substanciais irrenunciáveis: que o público conheça os dados da situação (direito à informação); que possa exprimir a sua opinião (direito a ser ouvido); que tal opinião seja tida em consideração pelo órgão decisor (direito a ser tido em consideração); que o público conheça o teor da decisão e os motivos que a determinaram (uma vez mais, direito à informação). O acesso à informação ambiental assume, por si só, uma dimensão de participação política, que se traduz num simples desejo de estar informado sobre as intervenções, públicas e privadas, em bens de fruição colectiva. Depois, poderá revelar uma feição pedagógica, dotando o indivíduo do conhecimento essencial à determinação da sua interacção, nos planos pessoal e profissional, com o ambiente. Finalmente, descortina-se ainda uma vertente instrumental do direito à informação ambiental, no seu entrelaçamento com o direito à participação na tomada de decisões com incidência ambiental.
O direito à informação ambiental reveste inegável substantividade, constituindo uma forma de envolver o cidadão na cadeia de solidariedade intra e intergeracional. Incidindo sobre bens de qualidades difusas, imateriais, individualmente inapropriáveis, o direito de acesso à informação provoca um magnetismo especial sobre a tutela ambiental, gerando e alimentando um sentimento de responsabilidade partilhada, que se desenvolve, quer a montante de procedimentos autorizativos (consulta pública no âmbito da avaliação de impacto ambiental), quer a jusante (publicitação periódica dos relatórios de monitorização, no âmbito da pós-avaliação; disponibilização da decisão e seus fundamentos, das renovações e das monitorizações de emissões previstas na licença ambiental).
Assim, e ainda que o direito à informação ambiental não esteja expressamente consagrado na CRP, é de subscrever a afirmação de Jorge Miranda, quando filia este direito nos artigos 9º/e), 66º, 20º/2, 37º, 48º, 268º/1 e 2 da CRP, interpretados no contexto do Estado de Direito democrático que conta entre as suas tarefas fundamentais a da protecção do ambiente.
A Comunidade Europeia despertou para a necessidade de consagração formal de um direito à informação ambiental em 1990, através da directiva do Conselho 90/313/CEE, de 7 de Junho. Nesta matéria não se pode esquecer a projecção da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem que, apesar de não ter a seu cargo a protecção do ambiente, proferiu em 1990 duas importantes decisões nas quais se alcançava uma tutela mediata do ecossistema. A doutrina viu nesta jurisprudência uma forma de sustentar, através da ligação ao artigo 10º da Convenção (liberdade de informar e de ser informado), um verdadeiro direito de acesso à informação ambiental a que corresponde um dever estadual de a publicitar, sempre que a informação tenha relevância generalizada ou para um grupo numeroso de pessoas – características que a informação ambiental reveste.
Nenhum dos quadros assume, no entanto, o direito à informação como um direito absoluto. A directiva 90/313/CEE, enuncia vários fundamentos de restrição ao exercício deste direito. A Convenção Europeia, por seu turno, no artigo 10º, sujeita a concessão de determinadas informações a um balancing process dos interesses envolvidos. Ambos os instrumentos reflectem o melindre que a publicitação de alguma informação pode implicar. Mas ambos adoptam o princípio da proporcionalidade de forma mais ou menos explícita, como método de controlo da restrição imposta.
Com a criação da Agência Europeia para o Ambiente, a Comunidade dotou-se de uma estrutura permanente e centralizada de tratamento e difusão de informação ambiental.
O direito à informação como componente de um status activae processualis ambiental revela-se também de forma particularmente clara no princípio 10 da Declaração do Rio, de 1992. Ficava demonstrada a relevância estratégica do direito à informação como motor de uma nova atitude na nova “era ecológica”, bem como a sua importância no desenvolvimento de uma pedagogia ambiental. Passar do texto à prática, contudo, revelou-se difícil, em face da diversidade de modelos adoptados pelos Estados, não ainda totalmente livres de influências autoritárias e a dar os primeiros passos no sentido da democratização, ou de Estados para os quais a tutela ambiental ainda se não tornara prioridade. Em 1998, foi assinada a Convenção de Aarhus por trinta e cinco Estados e pela União Europeia, tendo surgido desta forma o primeiro “instrumento universal de democratização das decisões sobre o ambiente”. Esta Convenção visa harmonizar os pressupostos de exercício de três direitos: o direito de acesso à informação ambiental, o direito de participação em procedimentos tendentes à aprovação de actividades específicas e de planos, programas e políticas em matéria de ambiente, e o direito de acesso à justiça. Na sequência da ratificação pela Assembleia da República desta Convenção, Portugal criou um diploma específico sobre direito à informação ambiental, a Lei 19/2006, de 12 de Junho (LAIA). Assim, a necessidade de promover a “cidadania ambiental” vincula as autoridades públicas ao cumprimento das tarefas previstas no artigo 4º da LAIA, no âmbito da divulgação da informação em matéria ambiental.
A actualização da informação é um imperativo em sede ambiental, em razão da célere mutação do estado de preservação dos elementos naturais e da progressiva consciencialização das entidades públicas e privadas para a necessidade da sua protecção. O artigo 5º da LAIA dispõe sobre este dever de actualização, activa e sistemática, da informação ambiental, que deverá ser progressivamente disponibilizada “em bases de dados electrónicas facilmente acessíveis ao público através de redes públicas”.
O acesso à informação sobre o ambiente pode traduzir-se em duas modalidades: a mera consulta de dados e a obtenção documentada de dados informativos. Esta última, que a lei identifica como “disponibilização da informação”, pode ser requerida por qualquer pessoa, sem que necessite de justificar o seu interesse (artigo 6º/1). Deverá fazê-lo por escrito, em requerimento assinado de onde constem os elementos essenciais da sua identificação e indicação do local de residência; a determinação precisa dos elementos de informação que pretende. O requerente tem direito a uma resposta sobre o pedido de disponibilização da informação no prazo de 10 dias, seja ela positiva, ou negativa. Ainda que o artigo 9º/1/b) da LAIA aponte um prazo de um mês (nos casos em que a autoridade publica não tenha a informação tratada e coligida), deve-se entender que a Administração deve sempre responder-lhe, ainda que suspensivamente, no prazo de 10 dias, a fim de o esclarecer da dilação.
A resposta ao pedido de disponibilização da informação pode ser positiva, parcialmente positiva (artigo 12º da LAIA), negativa, ou nenhuma das três, em virtude de o acesso à informação dever ser diferido para momento posterior (artigo 11º/2 e 5 da LAIA). Superior importância revela nesta sede o nº6 do artigo 11º da LAIA, onde se listam os fundamentos de indeferimento. A lei alberga ainda três cláusulas flexibilizadoras dos fundamentos de recusa de acesso à informação ambiental: o nº 7 e 8 do artigo 11º e o artigo 12º. Sempre que o requerente se defrontar com uma resposta negativa, ou apenas parcialmente positiva, ou mesmo com uma não-resposta, pode reagir intra-administrativamente, apresentando queixa à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA). Dispõe de 20 dias para o fazer, contados desde a notificação do indeferimento, do deferimento parcial ou da passagem dos 10 dias sobre a apresentação do pedido de consulta ou de disponibilização da informação, e a CADA tem 30 dias para elaborar um relatório circunstanciado, que comunicará a todos os interessados. Em face deste relatório, a Administração deverá notificar o requerente da sua decisão final no prazo de 15 dias após a recepção daquele, sem o que se considera haver falta de decisão. Ao tentar forçar a Administração a “emendar a mão” através da intervenção da CADA, o requerente não perde o direito de accionar judicialmente o órgão faltoso. O meio processual mais adequado e eficaz para fazer face a estas situações é a intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, regulada nos artigos 104º e seguintes do CPTA. Trata-se de um processo especialmente célere e sumário, que pode ou não ser (materialmente) acessório de uma acção principal para cuja instrução os documentos cujo acesso é recusado se revelam fundamentais. O mais natural será o requerente, ou dirigir-se de imediato ao tribunal – no prazo de 20 dias após a notificação do indeferimento do pedido ou da sua satisfação parcial, ou após o decurso do prazo para a concessão da informação solicitada -, nos termos do artigo 105º do CPTA, ou aguardar pela resolução intra-administrativa do assunto. Menos provável se afigurará a apresentação da queixa à CADA e a simultânea demanda judicial.
Se a sustentabilidade da democracia depende do nível de informação dos cidadãos (e da capacidade de a apreender e analisar criticamente), a sustentabilidade ambiental tem com o acesso à informação uma ligação estrutural. O ambiente enquanto valor de interesse público e colectivo induz a solidariedade entre os membros da comunidade no sentido da prevenção de condutas lesivas de bens essencialmente frágeis e fundamentais ao equilíbrio do ecossistema global. Tendo em conta que o ambiente respeita a todos, quando se trata de partilhar os recursos naturais comuns, a sua gestão deve ser realizada por todos. A democratização da gestão dos bens comuns é inerente à qualidade generalizada de tais bens. Quanto maior a difusão das qualidades do bem se revele, maior deve ser o empenhamento colectivo na sua preservação.
Uma vez que o imperativo de protecção do ambiente investe cada indivíduo na dupla qualidade de credor e devedor: é um dever de cada pessoa, cujo cumprimento reverte, quer a favor de si própria, quer a favor dos restantes membros da comunidade, existentes e futuros. O interesse na preservação e promoção da qualidade dos bens ambientais pressupõe uma certa concepção de vida em comunidade, ou seja, é um interesse de realização comunitária, solidária, assente numa cidadania activamente empenhada no respeito e promoção da causa ecológica – uma ecocidadania.
A propósito do envolvimento do público na tomada de decisões com incidência ambiental, o conceito de participação do público comporta alguns elementos substanciais irrenunciáveis: que o público conheça os dados da situação (direito à informação); que possa exprimir a sua opinião (direito a ser ouvido); que tal opinião seja tida em consideração pelo órgão decisor (direito a ser tido em consideração); que o público conheça o teor da decisão e os motivos que a determinaram (uma vez mais, direito à informação). O acesso à informação ambiental assume, por si só, uma dimensão de participação política, que se traduz num simples desejo de estar informado sobre as intervenções, públicas e privadas, em bens de fruição colectiva. Depois, poderá revelar uma feição pedagógica, dotando o indivíduo do conhecimento essencial à determinação da sua interacção, nos planos pessoal e profissional, com o ambiente. Finalmente, descortina-se ainda uma vertente instrumental do direito à informação ambiental, no seu entrelaçamento com o direito à participação na tomada de decisões com incidência ambiental.
O direito à informação ambiental reveste inegável substantividade, constituindo uma forma de envolver o cidadão na cadeia de solidariedade intra e intergeracional. Incidindo sobre bens de qualidades difusas, imateriais, individualmente inapropriáveis, o direito de acesso à informação provoca um magnetismo especial sobre a tutela ambiental, gerando e alimentando um sentimento de responsabilidade partilhada, que se desenvolve, quer a montante de procedimentos autorizativos (consulta pública no âmbito da avaliação de impacto ambiental), quer a jusante (publicitação periódica dos relatórios de monitorização, no âmbito da pós-avaliação; disponibilização da decisão e seus fundamentos, das renovações e das monitorizações de emissões previstas na licença ambiental).
Assim, e ainda que o direito à informação ambiental não esteja expressamente consagrado na CRP, é de subscrever a afirmação de Jorge Miranda, quando filia este direito nos artigos 9º/e), 66º, 20º/2, 37º, 48º, 268º/1 e 2 da CRP, interpretados no contexto do Estado de Direito democrático que conta entre as suas tarefas fundamentais a da protecção do ambiente.
A Comunidade Europeia despertou para a necessidade de consagração formal de um direito à informação ambiental em 1990, através da directiva do Conselho 90/313/CEE, de 7 de Junho. Nesta matéria não se pode esquecer a projecção da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem que, apesar de não ter a seu cargo a protecção do ambiente, proferiu em 1990 duas importantes decisões nas quais se alcançava uma tutela mediata do ecossistema. A doutrina viu nesta jurisprudência uma forma de sustentar, através da ligação ao artigo 10º da Convenção (liberdade de informar e de ser informado), um verdadeiro direito de acesso à informação ambiental a que corresponde um dever estadual de a publicitar, sempre que a informação tenha relevância generalizada ou para um grupo numeroso de pessoas – características que a informação ambiental reveste.
Nenhum dos quadros assume, no entanto, o direito à informação como um direito absoluto. A directiva 90/313/CEE, enuncia vários fundamentos de restrição ao exercício deste direito. A Convenção Europeia, por seu turno, no artigo 10º, sujeita a concessão de determinadas informações a um balancing process dos interesses envolvidos. Ambos os instrumentos reflectem o melindre que a publicitação de alguma informação pode implicar. Mas ambos adoptam o princípio da proporcionalidade de forma mais ou menos explícita, como método de controlo da restrição imposta.
Com a criação da Agência Europeia para o Ambiente, a Comunidade dotou-se de uma estrutura permanente e centralizada de tratamento e difusão de informação ambiental.
O direito à informação como componente de um status activae processualis ambiental revela-se também de forma particularmente clara no princípio 10 da Declaração do Rio, de 1992. Ficava demonstrada a relevância estratégica do direito à informação como motor de uma nova atitude na nova “era ecológica”, bem como a sua importância no desenvolvimento de uma pedagogia ambiental. Passar do texto à prática, contudo, revelou-se difícil, em face da diversidade de modelos adoptados pelos Estados, não ainda totalmente livres de influências autoritárias e a dar os primeiros passos no sentido da democratização, ou de Estados para os quais a tutela ambiental ainda se não tornara prioridade. Em 1998, foi assinada a Convenção de Aarhus por trinta e cinco Estados e pela União Europeia, tendo surgido desta forma o primeiro “instrumento universal de democratização das decisões sobre o ambiente”. Esta Convenção visa harmonizar os pressupostos de exercício de três direitos: o direito de acesso à informação ambiental, o direito de participação em procedimentos tendentes à aprovação de actividades específicas e de planos, programas e políticas em matéria de ambiente, e o direito de acesso à justiça. Na sequência da ratificação pela Assembleia da República desta Convenção, Portugal criou um diploma específico sobre direito à informação ambiental, a Lei 19/2006, de 12 de Junho (LAIA). Assim, a necessidade de promover a “cidadania ambiental” vincula as autoridades públicas ao cumprimento das tarefas previstas no artigo 4º da LAIA, no âmbito da divulgação da informação em matéria ambiental.
A actualização da informação é um imperativo em sede ambiental, em razão da célere mutação do estado de preservação dos elementos naturais e da progressiva consciencialização das entidades públicas e privadas para a necessidade da sua protecção. O artigo 5º da LAIA dispõe sobre este dever de actualização, activa e sistemática, da informação ambiental, que deverá ser progressivamente disponibilizada “em bases de dados electrónicas facilmente acessíveis ao público através de redes públicas”.
O acesso à informação sobre o ambiente pode traduzir-se em duas modalidades: a mera consulta de dados e a obtenção documentada de dados informativos. Esta última, que a lei identifica como “disponibilização da informação”, pode ser requerida por qualquer pessoa, sem que necessite de justificar o seu interesse (artigo 6º/1). Deverá fazê-lo por escrito, em requerimento assinado de onde constem os elementos essenciais da sua identificação e indicação do local de residência; a determinação precisa dos elementos de informação que pretende. O requerente tem direito a uma resposta sobre o pedido de disponibilização da informação no prazo de 10 dias, seja ela positiva, ou negativa. Ainda que o artigo 9º/1/b) da LAIA aponte um prazo de um mês (nos casos em que a autoridade publica não tenha a informação tratada e coligida), deve-se entender que a Administração deve sempre responder-lhe, ainda que suspensivamente, no prazo de 10 dias, a fim de o esclarecer da dilação.
A resposta ao pedido de disponibilização da informação pode ser positiva, parcialmente positiva (artigo 12º da LAIA), negativa, ou nenhuma das três, em virtude de o acesso à informação dever ser diferido para momento posterior (artigo 11º/2 e 5 da LAIA). Superior importância revela nesta sede o nº6 do artigo 11º da LAIA, onde se listam os fundamentos de indeferimento. A lei alberga ainda três cláusulas flexibilizadoras dos fundamentos de recusa de acesso à informação ambiental: o nº 7 e 8 do artigo 11º e o artigo 12º. Sempre que o requerente se defrontar com uma resposta negativa, ou apenas parcialmente positiva, ou mesmo com uma não-resposta, pode reagir intra-administrativamente, apresentando queixa à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA). Dispõe de 20 dias para o fazer, contados desde a notificação do indeferimento, do deferimento parcial ou da passagem dos 10 dias sobre a apresentação do pedido de consulta ou de disponibilização da informação, e a CADA tem 30 dias para elaborar um relatório circunstanciado, que comunicará a todos os interessados. Em face deste relatório, a Administração deverá notificar o requerente da sua decisão final no prazo de 15 dias após a recepção daquele, sem o que se considera haver falta de decisão. Ao tentar forçar a Administração a “emendar a mão” através da intervenção da CADA, o requerente não perde o direito de accionar judicialmente o órgão faltoso. O meio processual mais adequado e eficaz para fazer face a estas situações é a intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, regulada nos artigos 104º e seguintes do CPTA. Trata-se de um processo especialmente célere e sumário, que pode ou não ser (materialmente) acessório de uma acção principal para cuja instrução os documentos cujo acesso é recusado se revelam fundamentais. O mais natural será o requerente, ou dirigir-se de imediato ao tribunal – no prazo de 20 dias após a notificação do indeferimento do pedido ou da sua satisfação parcial, ou após o decurso do prazo para a concessão da informação solicitada -, nos termos do artigo 105º do CPTA, ou aguardar pela resolução intra-administrativa do assunto. Menos provável se afigurará a apresentação da queixa à CADA e a simultânea demanda judicial.
