3ª Tarefa - Princípio da Precaução?

O confronto das diferentes consagrações do Princípio da Precaução, nos textos internacionais, é ultrapassado, dado sem efeito, pelo facto de o seu conteúdo oscilar, sobretudo devido à tradução do termo original Vorsoge. Literalmente, significa cautela ou cuidado prévio/preocupação antecipada; amplamente, acresce-lhe o sentido de providenciar por/tomar medidas para.
Dada a equívoca apreensão do conceito, cotejar as diferentes consagrações revela-se, já à partida, inútil.
A transposição do termo alemão para outras línguas assume algumas deficiências, uma vez que os resultados não chegam a alcançar, plenamente, o significado adjacente ao termo original: satisfazem-se com o significado literal (ideia presente), frustrando-se todo o sentido futurístico que acompanha a ideia de precaução. Ou seja, tudo se centra num cuidado de antecipação, desprezando-se a ideia de investimento no futuro, de visão a longo prazo.
Perante a tradução de regresso para o direito alemão, verifica-se uma dificuldade em recuperar o sentido mais amplo, sendo notório o afastamento dos conceitos prevenção/precaução, consoante haja ou não identificação de um risco.
A prevenção exige uma tomada de posição contra os riscos já identificados. A precaução apela à necessidade de agir contra a emergência de riscos.
Este desfasamento de significados é detectável também na língua inglesa: precaution associa-se à ideia de cautela.
Em português, porém, tais expressões comungam o mesmo sentido, não se justificando autonomizá-lo, em princípio. Pelo menos, segundo um critério linguístico.
O “núcleo duro” do Princípio da Precaução, referido por ANA GOUVEIA MARTINS, concretiza-se nos seus postulados, naquilo que é assumido como certo e dificilmente contestável: que, face à ameaça de danos irreparáveis para o ambiente, ainda que na ignorância de provas científicas que estabeleçam um nexo de causalidade entre acto-efeito, se devem tomar as medidas necessárias para impedir a verificação do efeito – imperativo de gestão antecipada de riscos ambientais, menos onerosa a longo prazo e mais cumpridora do Princípio da Solidariedade Intergeracional; no recurso a um novo padrão do prova, prevalecendo a prognose negativa sobre a positiva – caso haja dúvidas significativas não solucionadas pela ciência, não se deve, por princípio, correr o risco; que é imprescíndivel respeitar os limites de tolerância ambiental, para que haja uma margem de segurança na relação com os riscos ainda desconhecidos, sendo que tais limites devem ser o mais baixo possível (as low as reasonably practicable); preservação de áreas e reservas naturais; introdução das melhores técnicas disponíveis e desenvolvimento da investigação científica.
Este último ponto toca num dos pilares do Princípio da Precaução: a existência do risco.
O risco obriga-nos a precaver das incertezas, a querer ultrapassá-las. É possível fazê-lo através da investiçação científica mas também pela criação de mecanismos como a avaliação de impacto ambiental, que contribuem para a tomada de decisões baseada na melhor informação científica disponível.
O risco é hoje encarado como uma encruzilhada da civilização, sinónimo, a um só tempo, de desafio tecnológico e de temor generalizado, expressão de CARLA AMADO GOMES.
Aparece-nos sempre acompanhado pelo desconhecido, aparece globalizado, transcendendo o Direito. Surge do exterior e a sua incerteza confronta as autoridades públicas com uma necessidade de ponderação que sopesa o grau de imprevisibilidade do dano, interferindo na tomada de decisões.
Decidir sobre o risco é avaliar e gerir a incerteza na medida do possível, mas ainda decidir. As autoridades deparam-se perante o risco, enquanto inevitabilidade, pelo que serão obrigadas a actuar de forma a minimizá-lo, a controlar as suas repercussões, a neutralizar os seus efeitos.
O risco pode ser confundido com o perigo. Contudo, é possível traçar as suas diferenças: o risco não é, ou não é ainda, um perigo, segundo refere CARLA AMADO GOMES.
Para quem adopte um critério quantitativo, risco em sentido estrito equivaleria a imprevisibilidade e, num sentido amplo, a perigo. O perigo seria, assim, susceptível de previsão, através de nexos causais comprovados ou de comparações face a situações precedentes paralelas (mesmo que não comprovadas cientificamente). Isto é: se, por um lado, o risco implica uma demonstrabilidade do nexo causal, por outro evidencia-se como simples possibilidade, não lhe sendo exigível igual demonstrabilidade.
Continuando a seguir o entendimento de CARLA AMADO GOMES, “esta abordagem faz remontar as origens do risco ao conceito tradicional de perigo e estender, ao domínio do risco, o princípio primordial de antecipação de eventos de ocorrência provável e com considerável grau de lesividade: o Princípio da Prevenção. A questão da imprevisibilidade do risco é consumida numa ideia amplificada de prevenção, e este princípio acaba por se assumir também como fundamento material da actividade da Administração no tocante ao controlo do risco”. Tanto assim que, no âmbito constitucional, nos é referida a prevenção e não a precaução (cfr. artigos 66º,nº2 a), 52, nº3 a) e 272º, nº3).
O princípio da Precaução é, não raramente, entendido como uma “exigência de risco zero”. Esta exigência parece utópica na medida em que a segurança absoluta não é alcançável, tal propósito nunca se satisfará plenamente.
O campo de aplicação do Princípio da Precaução circunscreve-se às situações em que a intensidade de um risco envolva verdadeiro risco, mas já não àquelas em que a intensidade do risco não represente um verdadeiro perigo, a zona de competência do Princípio da Prevenção.
Como se retira dos excertos objecto de comentário, bem como de uma análise do aqui referido, o Princípio da Precaução poderá assumir um significado ambivalente. Diferentes são as interpretações que dele emanam, havendo: num dos extremos, quem apresente uma visão economicista da sociedade e limite a actuação do Princípio da Precaução aos riscos que provoquem danos sérios e irreparáveis, com enorme probabilidade de verificação (a precaução sujeita ao custo económico); no outro extremo, quem conceba o Princípio da Precaução como regra de abstenção, como exigência maximalista de garantia do risco zero (partem do cenário mais negro possível); numa posição intermédia, quem aspire atribuir operacionalidade ao Princípio da Precaução, sem o deixar diluir ou apagar-se pelo Princípio da Prevenção, mas também sem ceder às exigências exageradas.
Face a estas três posições típicas, é possível a assunção de outras posicionadas nos intervalos, mas também a visão do Princípio da Precaução enquanto princípio autónomo face a ao Princípio da Prevenção. As visões mais cépticas quanto à operatividade do Princípio da Precaução, totalmente desprendido do Princípio de Prevenção, parecem ser de acolher.
Em todos os casos se aceita a necessidade de proteger o ambiente, apesar da incerteza científica, numa lógica antecipatória a danos potencialmente irreversiveis.
A ideia de precaução torna-se impraticável, na sua acepção mais radical, dadas as aludidas evidências da sociedade do risco. O progresso tecnológico impede o decurso do normal funcionamento dos ecossistemas, sendo obrigatória a revisão dos novos surgimentos e impossível a prevenção de todos os danos. Quanto mais exigente e fechado for o Princípio da Precaução, menor será o potencial dano reclamável para accionar a atitude proteccionista, menores serão os indícios científicos a suportar as proibições impostas.
Outro contributo para contrariar o sentido unívoco, e para a sua oscilante consagração normativa, é a adopção de um critério custo/benefício como base de actuação. Este critério procura ser ultrapassado pela consideração de uma regra de proporcionalidade entre custo de intervenção e custo ambiental, e pelo princípio da precaução das “capabilities” dos Estados.
Deste modo, considerando a impraticabilidade do princípio na sua vertente radical, considerando a necessidade de, graças à incerteza característica, se fazer depender a aplicabilidade dos princípios de parâmetros de proporcionalidade, é manifesto que se propiciam grandes oscilações quanto à forma de encarar o princípio, de comprometer o seu conteúdo e finalidade. Permitir a manutenção desta situação, juridicamente incorrecta, é contribuir para que o Direito se torne num espaço discricionário, no qual eclodem princípios a todo o momento. Princípios que, como o da Precaução, facilmente se poderão associar a um Princípio de Prevenção, em sentido amplo, sem que se perca o significado e o conteúdo material de nenhum dos dois.
Dispersar os princípios jus-ambientais, desnecessariamente, é concorrer para uma falta de unidade jurídica (contrária às pretensões do Direito, enquanto ciência) e também para a insegurança jurídica (torna-se difícil entender em que âmbito nos encontramos, dada a pluralidade e ambivalência de opções que se nos colocam, de diploma para diploma...).
É, sobretudo nos instrumentos internacionais, que se considera a precaução enquanto guideline, sem vincular substantivamente. E isto ocorre porque, ao operar uma interpretação restritiva, o Princípio da Precaução pode colidir com as práticas e interesses internos, sendo normalmente remetido a costume internacional. O facto de o seu conteúdo se revelar extremamente vago, permitindo esta excessiva liberdade estatal, seria extinto e ultrapassado caso operasse uma fusão entre os Princípios da Prevenção e da Precaução.
Nada justifica a sua separação, antes pelo contrário. Na esteira das considerações do Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA, que apela à construção de uma noção ampla de prevenção, não se perderiam os sentidos actuais de cada princípio e eliminar-se-íam todas as consequências negativas, advindas da oscilação interpretativa.
Concorda-se, igualmente, com CARLA AMADO GOMES quando refere “ não cremos que haja razão para se falar num princípio de precaução, enquanto tal. O que subsiste e se reforça é um princípio de prevenção, de perigos e riscos, em que a imposição de restrições às actuações potencialmente lesivas do meio ambiente aumenta na medida de comprovabilidade (gravidade) dos danos e que se baseia numa atitude ponderativa de interesses em presença, balanceando solidariedades inter e intra-geracionais. A modulação da atitude preventiva varia consoante a vontade política dos Estados, o domínio ambiental de que se trata, os custos económicos e sociais das medidas previstas, as capacidades técnicas dos Estados”.
A precaução tornar-se-á num conceito a cada dia mais demagógico, porquanto considerado enquanto princípio. Perante a multiplicidade de riscos e hipervalorização dos valores ambientais, a sua força de princípio tornar-se-á trivial e, consequentemente, todo o desenvolvimento se verá impedido por uma precaução excessiva e os princípios começarão a ser descredibilizados, por ineficazes.
A inconstância da ciência e inevitabilidade do risco conduzem à escolha de cautelas razoáveis. Se assim não for, observar-se-á uma paralisia da sociedade, senão o seu retrocesso.
No final, concorda-se com o Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA, pela preferência de um conteúdo amplo para o Princípio da Prevenção, em substituição de um Princípio da Precaução que, com tal operação, em nada parece ficar sacrificado. Unidos, serão mais fortes e surtirão o impacto jurídico desejado.