14ª Tarefa: O Eterno Retorno

No caso sub judice, a «Liga para a Protecção da Natureza» vem impugnar a deliberação do Conselho de Ministros (CM) que aprova a localização da Ponte Vasco da Gama.

No acórdão são apreciadas três questões essenciais: a de saber se o local de implantação da Ponte Vasco da Gama é ou não uma ZPE; a de saber se o art. 4º, n.º 4 da Directiva 79/409/CEE goza ou não de efeito directo; a de saber se a escolha da localização da ponte está ou não sujeita a AIA.

A situação da legislação sobre ZPEs era na altura tudo menos ortodoxa. Passava-se que Portugal tinha tido um prazo de 2 anos para transpor a Directiva 86/122/CEE, prazo esse que terminou a 8 de Abril de 1988 sem que a transposição tivesse sido efectuada. Para evitar um processo por incumprimento, o Estado português criou, por despacho de 30 de Abril de 1988 do Secretário de Estado do Ambiente e dos Recursos Naturais, 18 ZPEs. No entanto, o referido despacho não transpôs para a ordem interna o regime jurídico das ZPEs, limitando-se a criá-las. A transposição da directiva foi, assim, apenas parcial.

Coloca-se, pois, a questão de saber se a norma da directiva que obriga os Estados-membros a adoptar as medidas necessárias para evitar, nas ZPEs, a poluição ou deterioração de habitats, bem como perturbações que afectem as aves, desde que tenham um efeito significativo (art. 4º, n. 4, da Directiva 79/409/CEE ), goza ou não de efeito directo.

Quanto à primeira questão, o CM vem dizer que o Estuário do Tejo não é uma ZPE, pois o despacho do Secretário de Estado mais não foi do que «um primeiro acto preparatório do procedimento conducente a uma futura criação das ZPEs».

Felizmente, este argumento não colheu. Vale a pena lembrar aqui o brocardo protestatio contra factum non valet – em bom português, contra factos não há argumentos. Não deixa, no entanto, de ser assinalável que se venha dizer que um acto destinado a evitar uma situação de incumprimento do Direito Comunitário afinal não tem valor nenhum e que, bem vistas as coisas, sempre estávamos em incumprimento… (Para os senhores da UE temos ZPEs, para os chatos dos particulares… era tudo a brincar!)

No que toca à segunda questão, entendeu o STA que a norma constante do art. 4º, n.º 4 da referida directiva não era suficientemente clara, precisa e incondicional para gerar efeito directo, devido à utilização da expressão «efeito significativo». Entendeu o STA que isto concedia ao legislador uma ampla margem de liberdade de concretização do preceito aquando da sua transposição.

Não estamos de acordo, por duas ordens de razões.

Em primeiro lugar, porque se trata tão-só de um conceito indeterminado em sentido próprio, a cujo preenchimento seriam aplicáveis as regras que regem a discricionariedade administrativa, nos termos gerais. Nada de novo, portanto.

Em segundo lugar, porque se uma directiva vincula os Estados-membros quanto ao objectivo a alcançar, deixando às instâncias nacionais liberdade para escolher a forma e os meios mais adequados para o fazer (art. 249º, 3º par., do TCE), o seu conteúdo será sempre vago, pelo que os requisitos de clareza, precisão e incondicionalidade terão de ser entendidos em termos flexíveis, sob pena de nunca ser reconhecido efeito directo às directivas não transpostas ou transpostas em termos deficientes, premiando-se assim os Estados-membros incumpridores. Sobretudo, não deve bastar a existência de um conceito indeterminado para negar esse mesmo efeito directo.

Finalmente, quanto à terceira questão em análise, considerou o STA que o RJAIA penas abrange projectos (art. 1º, n.º 1 do DL 186/90), definidos no art. 1º, n.º 2 do referido diploma como a «realização de obras de construção ou outras instalações ou obras, ou outras intervenções no meio natural, ou na paisagem (…)». Assim, a escolha da localização de um projecto ainda não concebido não caberia dentro do seu âmbito de aplicação. (Note-se que o STA enfatiza que o projecto final terá de ser sujeito a AIA porque terá necessariamente de se encontrar integrado numa estrada ou auto-estrada, pelo que, se bem que o Anexo I do DL 186/90 não se refira a pontes, o projecto estará sujeito a AIA por essa via.)

Não podíamos discordar mais deste entendimento. De tão amarrado à letra da lei, o STA esquece a eficiência e a racionalidade. No fundo, o que se está a dizer é que como a letra da lei só fala em projectos, deixa-se seguir todo o procedimento de concepção do mesmo para então se vir discutir a sua localização, no âmbito mais alargado da AIA de projecto. Se esta não for a adequada, então… Volta-se ao princípio! E assim por diante. Está, pois, consagrada a teoria do eterno retorno...