Com a crescente preocupação com a conservação do ambiente sentiu-se a necessidade de se criar um mecanismo que permitisse avaliar e, de certa forma, prever os impactos que determinados projectos, como por exemplo, as grandes obras irão ter no meio ambiente em que serão inseridas. Assim, entrou no nosso ordenamento jurídico, através de duas directivas comunitárias, a directiva 85/337/CEE do Cnselho de 27 de Junho e a directiva 2001/42/CE do Parlamento e do Conselho de 27 de Junho a figura da Avaliação de Impacto Ambiental (doravante designada por AIA). O seu regime foi transposto para o nosso ordenamento jurídico pelo Decreto-Lei 69/2000 de 3 de Maio, mas, actualmente é regulado pelo Decreto-Lei 197/2005 de 8 de Novembro e pelo Decreto-Lei 232/2007. Estes dois diplomas referm-se a dois tipos de AIA diferentes, enquanto o primeiro se refere à AIA de projectos, o segundo refere-se à AIA estratégica. Porém ambos têm como objectivo concretizar o princípio da prevenção e do desenvolvimento sustentável na medida em que ambas as AIA’s pretendem fazer uma avaliação à priori das consequências de certas conductas.
A grande diferença entre estes dois tipos de AIA encontra-se no seu objecto. Enquanto que a AIA de projectos tem como objecto projectos concretos, quer sejam públicos ou privados, a AIA estratégica tem como objecto os planos e programas públicos que são avaliados durante a sua elaboração. Isto significa que a AIA estratégica surge num momento anterior, definindo, à partida o que pode ou não pode ser construído em determinado local e a AIA de projectos surge depois quando já existe um projecto específico para aquele local.
Outra diferença bastante significativa entre estas duas modalidades de AIA prende-se com o tipo de protecção que se pretende dar ao ambiente. A avaliação estratégica tem como finalidade analisar o impacto de várias hipóteses para definir quais as que melhor se enquadram em determinado local e, ao mesmo tempo, fazer também uma análise em que se tome em consideração todas possibilidades de construcção para aquele plano. Isto permite fazer uma planificação mais eficiente e que leve em conta os valores ambientais.
Por outro lado, a AIA de projectos tem como finalidade proteger o ambiente de uma forma mais imediata, protegendo os ecossistemas que se encontram nas redondezas e procurando sempre manter o equilibrio entre a qualidade de vida humana, onde se incluí não só a saúde mas também o progresso tecnológico e económico, e o meio ambiente.
Isto poderia levar a que se pensasse que uma vez que tivesse havido AIA estratégica já não seria necessário haver AIA para aquele projecto concreto, mas tal não é verdade, pois apesar das duas modalidades terem como objectivo último a protecção do ambiente, cada uma delas desempenha uma tarefa essencial para maximizar esta protecção. Para além disso, o próprio regime da AIA de projectos estabelece a obrigatoriedade de certos projectos estarem sujeitos à AIA, não estabelecendo qualquer excepção para o caso de se já ter verificado AIA estratégica.
quinta-feira, 4 de junho de 2009
Finalmente um regime de responsabilidade civil por danos ambientais
Há muito que vem sendo discutida responsabilidade civil em sede ambiental mas é muito recente o diploma que se encarregou de a regular – falamos do DL n.º 147/2008 de 29 de Julho que veio transpôr para a nossa ordem jurídica a Directiva n.º 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Outubro, que aprovou, com base no princípio do poluidor-pagador, o regime relativo à responsabilidade ambiental aplicável à prevenção e reparação dos danos ambientais. Até à Directiva mencionada, o nosso sistema caracterizava-se pela ausência de um diploma específico em matéria de responsabilidade civil ambiental e por uma regulamentação lateral e fragmentária. A este fraccionamento juntava-se ainda uma dispersão jurisdicional que em nada ajudava à uniformidade.
Na verdade, reconheceu-se a necessidade de uma lei autónoma nesta matéria por certos aspectos da responsabilidade civil assumirem uma diferente configuração no âmbito do ambiente, sobretudo relacionados com a dificuldade de demonstração da culpa em Direito do Ambiente. Precisamente por estes motivos, diz Vasco Pereira da Silva, qe devem os mecanismos de responsabilidade objectiva ser agilizados, a noção de culpa tem que ser entendida no quadro de uma lógica objectiva.
No que à distinção dos tipos de dano se refere, a posição tradicional, perfilhada por Gomes Canotilho e Cunhal Sendim, separa entre dano ecológico e dano ambiental. O primeiro diria respeito ao dano que resulta para o ambiente em si mesmo; como se vê, esta concepção está estreitamente ligada com a concepção ecocêntrica que entende dever ser o ambiente objecto de tutela por si só. O dano ambiental está mais relacionado com a visão antropocêntrica, segundo a qual o ambiente apenas deve ser tutelado na medida em que sejam protegidos os direitos do homem. Assim, o dano ambiental seria a repercussão da lesão causada ao ambiente na esfera jurídica do homem. Parece contudo que, com a entrada em vigor da Directiva, esta distinção veio a perder eficácia já que aquela adoptou uma noção ampla de dano ambiental. Vasco Pereira da Silva prefere distinguir entre dano subjectivo (que se concretiza na lesão dos direitos ambientais dos indivíduos) e dano objectivo provocado à comunidade (prejuízo causado objectivamente ao ambiente).
Na senda da Directiva, surgiu um novo paradigma de responsabilidade civil ambiental. Num primeiro momento, verificamos que nela está patente uma conjugação da dimensões preventiva e repressiva. Para além disso, consagra-se, numa inversão da lógica anterior, uma responsabilidade de raíz pública com o respectivo direito de regresso – responsabilização das autoridades públicas que, mais tarde, se encarregarão de encontrar os verdadeiros culpados, prevenindo-se a ausência de tutela dos bens ambientais. Como já foi dito acima, a Directiva adoptou uma noção ampla e objectiva de dano ambiental e um conceito, também amplo de responsabilidade que abarca acções de prevenção e acções de repressão (são considerados os momentos anteriores e posteriores à lesão). Como já vem sendo hábito em sede ambiental, é dada preferência à reconstituição in natura. Finalmente, e porque estamos no âmbito comunitário, foram insituídos deveres de colaboração entre os Estados-Membros nas acções preventivas e repressivas.
Analisemos sucintamente o regime jurídico instituído pelo DL n.º 147/2008. Este regula quer a responsabilidade civil objectiva, no seu art.º 7.º, como a subjectiva, no art.º seguinte. Procura-se que a responsabilidade cubra tanto os danos efectivamente realizados como as ameaças (12.º e 13.º). No que à culpa diz respeito, e lembramos que aqui reside o busílis porque esta é de dificílima demonstração em Direito do Ambiente, houve uma tentativa de construção objectivada de culpa e consagrou-se a responsabilidade solidária na comparticipação. Quanto ao nexo causal, a causalidade passa a assentar num critério de verosimilhança e probabilidade, aptidão do facto danoso produzir a lesão verificada. Prevê-se também a redução atenuação da reparação quando um facto culposo do lesado haja concorrido para a produção ou agravamento do resultado – art.º 9.º.
Como se viu, este diploma foi um passo em frente na responsabilidade civil por danos ambientais apesar de algo incompleto. Nas palavras de Vasco Pereira da Silva: “ficou a faltar a presunção de causalidade”. Mas acreditamos que, devidamente conjugado com o princípio do poluidor-pagador, contribuirá para uma melhor tutela do meio ambiente.
Na verdade, reconheceu-se a necessidade de uma lei autónoma nesta matéria por certos aspectos da responsabilidade civil assumirem uma diferente configuração no âmbito do ambiente, sobretudo relacionados com a dificuldade de demonstração da culpa em Direito do Ambiente. Precisamente por estes motivos, diz Vasco Pereira da Silva, qe devem os mecanismos de responsabilidade objectiva ser agilizados, a noção de culpa tem que ser entendida no quadro de uma lógica objectiva.
No que à distinção dos tipos de dano se refere, a posição tradicional, perfilhada por Gomes Canotilho e Cunhal Sendim, separa entre dano ecológico e dano ambiental. O primeiro diria respeito ao dano que resulta para o ambiente em si mesmo; como se vê, esta concepção está estreitamente ligada com a concepção ecocêntrica que entende dever ser o ambiente objecto de tutela por si só. O dano ambiental está mais relacionado com a visão antropocêntrica, segundo a qual o ambiente apenas deve ser tutelado na medida em que sejam protegidos os direitos do homem. Assim, o dano ambiental seria a repercussão da lesão causada ao ambiente na esfera jurídica do homem. Parece contudo que, com a entrada em vigor da Directiva, esta distinção veio a perder eficácia já que aquela adoptou uma noção ampla de dano ambiental. Vasco Pereira da Silva prefere distinguir entre dano subjectivo (que se concretiza na lesão dos direitos ambientais dos indivíduos) e dano objectivo provocado à comunidade (prejuízo causado objectivamente ao ambiente).
Na senda da Directiva, surgiu um novo paradigma de responsabilidade civil ambiental. Num primeiro momento, verificamos que nela está patente uma conjugação da dimensões preventiva e repressiva. Para além disso, consagra-se, numa inversão da lógica anterior, uma responsabilidade de raíz pública com o respectivo direito de regresso – responsabilização das autoridades públicas que, mais tarde, se encarregarão de encontrar os verdadeiros culpados, prevenindo-se a ausência de tutela dos bens ambientais. Como já foi dito acima, a Directiva adoptou uma noção ampla e objectiva de dano ambiental e um conceito, também amplo de responsabilidade que abarca acções de prevenção e acções de repressão (são considerados os momentos anteriores e posteriores à lesão). Como já vem sendo hábito em sede ambiental, é dada preferência à reconstituição in natura. Finalmente, e porque estamos no âmbito comunitário, foram insituídos deveres de colaboração entre os Estados-Membros nas acções preventivas e repressivas.
Analisemos sucintamente o regime jurídico instituído pelo DL n.º 147/2008. Este regula quer a responsabilidade civil objectiva, no seu art.º 7.º, como a subjectiva, no art.º seguinte. Procura-se que a responsabilidade cubra tanto os danos efectivamente realizados como as ameaças (12.º e 13.º). No que à culpa diz respeito, e lembramos que aqui reside o busílis porque esta é de dificílima demonstração em Direito do Ambiente, houve uma tentativa de construção objectivada de culpa e consagrou-se a responsabilidade solidária na comparticipação. Quanto ao nexo causal, a causalidade passa a assentar num critério de verosimilhança e probabilidade, aptidão do facto danoso produzir a lesão verificada. Prevê-se também a redução atenuação da reparação quando um facto culposo do lesado haja concorrido para a produção ou agravamento do resultado – art.º 9.º.
Como se viu, este diploma foi um passo em frente na responsabilidade civil por danos ambientais apesar de algo incompleto. Nas palavras de Vasco Pereira da Silva: “ficou a faltar a presunção de causalidade”. Mas acreditamos que, devidamente conjugado com o princípio do poluidor-pagador, contribuirá para uma melhor tutela do meio ambiente.
O princípio do poluidor-pagador
I. O princípio do poluidor-pagador (doravante,PPP) nasceu oficialmente como princípio internacional da política do ambiente numa Recomendação adoptado pelo Conselho da OCDE em 1972. Nesta foi adoptada a seguinte definição: “ PPP significa que o poluidor deve suportar os custos desenvolvendo medidas de controlo da poluição decididas pelas autoridades públicas para garantir que o ambiente esteja num estado aceitável”. A ideia seria que os custos destas medidas se reflectissem nos preços dos bens e serviços que causam poluição na sua produção e/ou consumo. Foi simultaneamente feito o alerta de que esta medidas não deviam ser acompanhadas de subsídios, sob pena de distorção do comércio e investimento internacionais.
Mais tarde, em 1987, o Acto Único Europeu veio, ao aditar o actual artigo 174.º do Tratado da Comunidade Europeia,consagrar o PPP como princípio constitucional do Direito Comunitário do Ambiente. Este artigo define os objectivos, princípios e elementos que devem ser consideradosa na acção da Comunidade Europeia em matéria de ambiente. No que ao Direito Internacional Público concerne, este princípio foi acolhido na Declaração do Rio de Janeiro de 1992.
II. Um dos aspectos mais discutidos nesta sede é a natureza constitucional deste princípio. Vasco Pereira da Silva considera que o PPP goza de natureza constitucional porque representa um corolário necessário da norma da alínea h) do n.º 2 do artigo 66.º da Constituição da República Portuguesa (a seguir, CRP). Segundo este autor, o PPP é decorrência da tarefa estatal de assegurar, pela política fiscal, a compatibilização do desenvolvimento com a protecção do ambiente e qualidade de vida. Outros autores, tais como Gomes Canotilho, encontram a sua consagração expressa na Lei de Bases do Ambiente.
III. Os bens ambientais caracterizam-se por não haver limitação monetária da sua procura e, consequentemente, não há grande estímulo para a sua utilização parcimoniosa, A sua insusceptibilidade de apropriação individual reflecte-se num desinteresse geral em limitar a sua utilização abusiva. Os utilizadores não precisam cooperar para salvaguardar os bens ambientais porque, em função do seu livre acesso, aqueles que não cooperem podem sempre beneficiar dos resultados das acções cujos custos foram suportados pelos outros.
A verdade é, no entanto, que os recursos naturais não são ilimitados nem infinitamente renováveis pelo que se tem de promover a sua utilização razoável e racionada.
IV. Tendencialmente, assinalam-se ao PPP fins de prevenção e equidade na redistribuição dos custos das medidas públicas de protecção do ambiente, relegando-se para a responsabilidade civil ambiental a reparação dos danos causados ao ambiente e a punição dos poluidores. Na verdade, este princípio tem uma essência primordialmente preventiva, a sua vocação é intervir a priori e não a posteriori quando os danos já ocorreram.
Por força deste princípio, aos poluidores restam duam opções: ou páram de poluir ou têm que suportar um custo económico em favor do Estado que, por sua vez, deve afectar as verbas obtidas por esta via a acções de protecção do ambiente. Os poluidores terão, assim, que fazer os seus cálculos de modo a escolher a opção que lhes seja economicamente mais vantajosa: adoptar todas medidas necessárias a evitar a poluição ou manter a produção no mesmo nível e nas mesmas condições mas suportar os custos que isso acarreta.
Se, mesmo depois da aplicação do PPP, a situação alcançada ainda não for a ideal e ainda estivermos num cenário de excesso de poluição ou défice de fundos, então o legislador deverá aumentar um pouco mais o montante dos pagamentos a efectuar pelo poluidor, até conseguir que ele adopte o comportamento considerado ambientalmente desejável.
No que ao montante diz respeito, o “preço” imposto aos poluidores não deve ser proporcional aos danos provocados mas antes aos custos de precaução e prevenção dos danos ao ambiente – outra manifestação do cariz essencialmente preventivo deste princípio.
Porque é que os pagamentos decorrentes do PPP devem ser proporcionais aos custos estimados, para os agentes económicos, de precaver ou de prevenir a poluição? Precisamente porque o escopo de aplicação deste princípio é anterior e independente da ocorrência de danos.
Em termos sociais, o resultado será sempre mais vantajoso. Das duas uma, ou deixa praticamente de haver poluição ou esta reduz-se a níveis mais aceitáveis e os poderes públicos responsáveis pelo ambiente passam a dispor de verbas que podem destinar ao combate à poluição, sem com isso onerar os contribuintes em geral. Esta é outra grande vantagem do PPP, permite criar fundos alimentados pelos poluidores dos quais sairão as verbas que o Estado deve afectar ao combate à poluição evitando que os contribuintes tenham de custear, através dos (muitos) impostos que já pagam as medidas tomadas pelos poderes públicos para protecção do ambiente. Esta política, conhecida como “reciclagem de fundos”, consiste na angariação coactiva de fundos entre os poluidores, destinados ao financiamento da política de protecção do ambiente, permitindo assegurar equidade na redistribuição dos custos sociais da poluição e, sobretudo, uma protecção eficaz e mais económica do ambiente.
V. Em termos económicos, o PPP desempenha função denominada internalização das externalidades ambientais negativas. Expliquemos um pouco mais. Por actividades geradoras de externalidades negativas devem entender-se aquelas que impõem custos a terceiros independentemente da vontade destes bem como da vontade de quem desenvolve essas mesmas actividades. A internalização é realizada por meio de taxas pelas quais se forçam os poluidores a ter em consideração, nos seus cálculos económicos, os prejuízos provocados pela actividade que desenvolvem e, mais do que isto, se os obrigam a modificar a sua conduta e torná-la menos nociva para a sociedade.
VI. Simplisticamente, o PPP estipula que aquele que provoca poluição deve suportar os respectivos custos económicos. Por hábito são-lhe apontadas duas vertentes: a positiva segundo a qual cabe ao poluidor suportar, economicamente, a poluição que produza e a negativa que no fundo resulta de uma interpretação a contrario da positiva – se os custos devem ser suportados pelo poluidor não o devem ser pelos demais, designadamente pela comunidade. Desta vertente decorre a proibição de subvenções aos poluidores. Os auxílios estatais às actividades poluentes devem ser progressivamente reduzidos até à eliminação para reduzir a despesa pública e melhorar a qualidade do ambiente.
Na efectivação deste princípio colocam-se alguns problemas de concretização, sobretudo do que se deva entender por poluidor (e portanto pagador), quais os custos que devem ser suportados e os instrumentos através dos quais pode ser cumprido.
No que ao pagador concerne, parece que a melhor solução é a que cobra a quem tem poder de controlo sobre as condições que conduzem à produção da poluição, e que portanto pode preveni-las ou tomar precauções para evitar que ocorram. Não parece de rejeitar liminarmente que também o consumidor suporte parcialmente estes custos. Afinal, o produtor produz para o mercado pelo que o consumidor também beneficia da poluição produzida.
Tendo em conta os fins específicos atribuídos ao PPP – a prevenção e a redistribuição equitativa dos custos de protecção do ambiente – este abrange, nos dias de hoje, os custos directos e indirectos. Os primeiros reportam-se aos custos das medidas de prevenção e precaução directamente asseguradas pelo poluidor em cumprimento de normas jurídicas. Os demais, custos administrativos associados ao desenvolvimento pelo Estado de políticas de protecção do ambiente.
Os instrumentos mais adequados à filosofia do PPP são os preventivos e são, fundamentalmente, de três tipos: os instrumentos normativos, os instrumentos económicos e os títulos de poluição transaccionáveis. Como o próprio nome indica, os primeiros concretizam-se na regulamentação directa da actividade do poluidor que tem de exercer a sua actividade em obediência às normas legais. Outra hipótese é o recurso a impostos e taxas. Perante as falhas patentes no recurso aos dois tipos de instrumentos supra criaram-se os títulos de poluição transaccionáveis. Estes são documentos oficiais emitidos para que a sua posse confira ao detentor o direito de poluir até certo valor estabelecido no título.
VII. Após a análise deste princípio, constatamos que a sua natureza é, de facto, eminentemente preventiva. Este facto é de louvar já que dada a sensibilidade e (muitas vezes) irreversibilidade dos danos provocados no ambiente, devem-se procurar-se todos os meios para evitar estas afectações e impactos no meio ambiental. Mas não deve o poluidor livrar-se totalmente dos ónus de suportar a poluição que provoca pelo que este princípio parece alcançar o equilíbrio desejado nesta sede.
Mais tarde, em 1987, o Acto Único Europeu veio, ao aditar o actual artigo 174.º do Tratado da Comunidade Europeia,consagrar o PPP como princípio constitucional do Direito Comunitário do Ambiente. Este artigo define os objectivos, princípios e elementos que devem ser consideradosa na acção da Comunidade Europeia em matéria de ambiente. No que ao Direito Internacional Público concerne, este princípio foi acolhido na Declaração do Rio de Janeiro de 1992.
II. Um dos aspectos mais discutidos nesta sede é a natureza constitucional deste princípio. Vasco Pereira da Silva considera que o PPP goza de natureza constitucional porque representa um corolário necessário da norma da alínea h) do n.º 2 do artigo 66.º da Constituição da República Portuguesa (a seguir, CRP). Segundo este autor, o PPP é decorrência da tarefa estatal de assegurar, pela política fiscal, a compatibilização do desenvolvimento com a protecção do ambiente e qualidade de vida. Outros autores, tais como Gomes Canotilho, encontram a sua consagração expressa na Lei de Bases do Ambiente.
III. Os bens ambientais caracterizam-se por não haver limitação monetária da sua procura e, consequentemente, não há grande estímulo para a sua utilização parcimoniosa, A sua insusceptibilidade de apropriação individual reflecte-se num desinteresse geral em limitar a sua utilização abusiva. Os utilizadores não precisam cooperar para salvaguardar os bens ambientais porque, em função do seu livre acesso, aqueles que não cooperem podem sempre beneficiar dos resultados das acções cujos custos foram suportados pelos outros.
A verdade é, no entanto, que os recursos naturais não são ilimitados nem infinitamente renováveis pelo que se tem de promover a sua utilização razoável e racionada.
IV. Tendencialmente, assinalam-se ao PPP fins de prevenção e equidade na redistribuição dos custos das medidas públicas de protecção do ambiente, relegando-se para a responsabilidade civil ambiental a reparação dos danos causados ao ambiente e a punição dos poluidores. Na verdade, este princípio tem uma essência primordialmente preventiva, a sua vocação é intervir a priori e não a posteriori quando os danos já ocorreram.
Por força deste princípio, aos poluidores restam duam opções: ou páram de poluir ou têm que suportar um custo económico em favor do Estado que, por sua vez, deve afectar as verbas obtidas por esta via a acções de protecção do ambiente. Os poluidores terão, assim, que fazer os seus cálculos de modo a escolher a opção que lhes seja economicamente mais vantajosa: adoptar todas medidas necessárias a evitar a poluição ou manter a produção no mesmo nível e nas mesmas condições mas suportar os custos que isso acarreta.
Se, mesmo depois da aplicação do PPP, a situação alcançada ainda não for a ideal e ainda estivermos num cenário de excesso de poluição ou défice de fundos, então o legislador deverá aumentar um pouco mais o montante dos pagamentos a efectuar pelo poluidor, até conseguir que ele adopte o comportamento considerado ambientalmente desejável.
No que ao montante diz respeito, o “preço” imposto aos poluidores não deve ser proporcional aos danos provocados mas antes aos custos de precaução e prevenção dos danos ao ambiente – outra manifestação do cariz essencialmente preventivo deste princípio.
Porque é que os pagamentos decorrentes do PPP devem ser proporcionais aos custos estimados, para os agentes económicos, de precaver ou de prevenir a poluição? Precisamente porque o escopo de aplicação deste princípio é anterior e independente da ocorrência de danos.
Em termos sociais, o resultado será sempre mais vantajoso. Das duas uma, ou deixa praticamente de haver poluição ou esta reduz-se a níveis mais aceitáveis e os poderes públicos responsáveis pelo ambiente passam a dispor de verbas que podem destinar ao combate à poluição, sem com isso onerar os contribuintes em geral. Esta é outra grande vantagem do PPP, permite criar fundos alimentados pelos poluidores dos quais sairão as verbas que o Estado deve afectar ao combate à poluição evitando que os contribuintes tenham de custear, através dos (muitos) impostos que já pagam as medidas tomadas pelos poderes públicos para protecção do ambiente. Esta política, conhecida como “reciclagem de fundos”, consiste na angariação coactiva de fundos entre os poluidores, destinados ao financiamento da política de protecção do ambiente, permitindo assegurar equidade na redistribuição dos custos sociais da poluição e, sobretudo, uma protecção eficaz e mais económica do ambiente.
V. Em termos económicos, o PPP desempenha função denominada internalização das externalidades ambientais negativas. Expliquemos um pouco mais. Por actividades geradoras de externalidades negativas devem entender-se aquelas que impõem custos a terceiros independentemente da vontade destes bem como da vontade de quem desenvolve essas mesmas actividades. A internalização é realizada por meio de taxas pelas quais se forçam os poluidores a ter em consideração, nos seus cálculos económicos, os prejuízos provocados pela actividade que desenvolvem e, mais do que isto, se os obrigam a modificar a sua conduta e torná-la menos nociva para a sociedade.
VI. Simplisticamente, o PPP estipula que aquele que provoca poluição deve suportar os respectivos custos económicos. Por hábito são-lhe apontadas duas vertentes: a positiva segundo a qual cabe ao poluidor suportar, economicamente, a poluição que produza e a negativa que no fundo resulta de uma interpretação a contrario da positiva – se os custos devem ser suportados pelo poluidor não o devem ser pelos demais, designadamente pela comunidade. Desta vertente decorre a proibição de subvenções aos poluidores. Os auxílios estatais às actividades poluentes devem ser progressivamente reduzidos até à eliminação para reduzir a despesa pública e melhorar a qualidade do ambiente.
Na efectivação deste princípio colocam-se alguns problemas de concretização, sobretudo do que se deva entender por poluidor (e portanto pagador), quais os custos que devem ser suportados e os instrumentos através dos quais pode ser cumprido.
No que ao pagador concerne, parece que a melhor solução é a que cobra a quem tem poder de controlo sobre as condições que conduzem à produção da poluição, e que portanto pode preveni-las ou tomar precauções para evitar que ocorram. Não parece de rejeitar liminarmente que também o consumidor suporte parcialmente estes custos. Afinal, o produtor produz para o mercado pelo que o consumidor também beneficia da poluição produzida.
Tendo em conta os fins específicos atribuídos ao PPP – a prevenção e a redistribuição equitativa dos custos de protecção do ambiente – este abrange, nos dias de hoje, os custos directos e indirectos. Os primeiros reportam-se aos custos das medidas de prevenção e precaução directamente asseguradas pelo poluidor em cumprimento de normas jurídicas. Os demais, custos administrativos associados ao desenvolvimento pelo Estado de políticas de protecção do ambiente.
Os instrumentos mais adequados à filosofia do PPP são os preventivos e são, fundamentalmente, de três tipos: os instrumentos normativos, os instrumentos económicos e os títulos de poluição transaccionáveis. Como o próprio nome indica, os primeiros concretizam-se na regulamentação directa da actividade do poluidor que tem de exercer a sua actividade em obediência às normas legais. Outra hipótese é o recurso a impostos e taxas. Perante as falhas patentes no recurso aos dois tipos de instrumentos supra criaram-se os títulos de poluição transaccionáveis. Estes são documentos oficiais emitidos para que a sua posse confira ao detentor o direito de poluir até certo valor estabelecido no título.
VII. Após a análise deste princípio, constatamos que a sua natureza é, de facto, eminentemente preventiva. Este facto é de louvar já que dada a sensibilidade e (muitas vezes) irreversibilidade dos danos provocados no ambiente, devem-se procurar-se todos os meios para evitar estas afectações e impactos no meio ambiental. Mas não deve o poluidor livrar-se totalmente dos ónus de suportar a poluição que provoca pelo que este princípio parece alcançar o equilíbrio desejado nesta sede.
quarta-feira, 3 de junho de 2009
Comentário à 2.ª Tarefa
2.ª Tarefa - Animaizinhos....
3. Frase para comentar, da Prof. Martha Nussbaum, da Faculdade de Direito da Universidade de Chicago:
Justice for non-human animals
"Non-human animals are capable of dignified existence [...]. It is difficult to know precisely what that phrase means, but it is rather clear what it does not mean: the conditions of the circus animals [...], squeezed into cramped and filthy cages, starved, terrorized, and beaten, given only the minimal care that would make them presentable in the ring the following day. Dignified existence would seem at least to include the following: adequate opportunities for nutrition and physical activity; freedom from pain, squalor, and cruelty; freedom to act in the ways that are characteristic of the species (rather than to be confined and [...] made to perform silly and degrading stunts); freedom from fear and opportunities for rewarding interactions with other creatures of the same species, and of different species; a chance to enjoy the light and air in tranquility. The fact that humans act in ways that deny animals a dignified existence appears to be an issue of justice, and an urgent one, although we shall have to say more to those who would deny this. Moreover, [...] there seems to be no good reason why existing mechanisms of basic justice, entitlement and law cannot be extended across the species barrier."
Martha C. Nussbaum, Frontiers of Justice, 2006, pp. 325-326
" Costumo perguntar às pessoas por que elas têm cabeças de veados na parede. Elas dizem sempre que é porque é um belo animal. Bom, eu acho a minha mãe muito bonita, mas apenas tenho fotografias dela." Ellen DeGeneres, actriz
As condições a que os animais são sujeitos nos Circos, é uma questão que tem suscitado larga polémica. Por um lado a comunidade circense alega que, mais do que a qualquer outro, é do seu interesse tratar bem dos seus animais enquanto sustentáculo do espectáculo, por outro lado, pela voz de filantropos e associações vão-nos dando conta das condições miseráveis a que os animais são sujeitos e as privações inimagináveis que lhes fazem passar.
É uma verdade insofismável que apesar de os animais genericamente serem equiparados a coisas pela nosso Código Civil que algumas disposições em lei especial vão aproximando o nosso ordenamento jurídico da voz comum de que a sociedade faz eco – aos animais deve ser conferida uma tutela que os proteja conferindo-lhe um estatuto autónomo.
Este deve ser efectivamente o caminho que preconizo e que o legislador terá forçosamente de seguir, evitando extremismos bacocos, para um ou outro lado, que colocarão indubitavelmente em causa a estrutura embrionária que paulatinamente tem vindo a ser erigida.
O autor da frase em questão, coloca a sílaba tónica essencialmente em dois aspectos distintos. O primeiro, de acordo com a minha perspectiva, vai totalmente na linha de raciocínio supra exposta, centrando a discussão nas condições de tratamento e de alojamento que são atribuídas aos animais de circo. Contudo, já me parece mais complicado e menos pacífico que a utilização dos animais como entretenimento que afecte a sua “dignidade”. Esta “pessoalização” parece-me desproporcionada, por excessiva, e cabe àqueles que mais interesse manifestam pelo assunto, maxime as associações protectoras dos animais, terem a inteligência que o Direito é pouco dado a revoluções e que uma construção sequencial, pedra por pedra, será susceptível de obter melhores resultados.
Sintetizando, diria que aos animais de circo lhes deve ser reconhecido o direito à sua existência e bem-estar, evitando que esteja seja afectada de forma fútil e desnecessária.
3. Frase para comentar, da Prof. Martha Nussbaum, da Faculdade de Direito da Universidade de Chicago:
Justice for non-human animals
"Non-human animals are capable of dignified existence [...]. It is difficult to know precisely what that phrase means, but it is rather clear what it does not mean: the conditions of the circus animals [...], squeezed into cramped and filthy cages, starved, terrorized, and beaten, given only the minimal care that would make them presentable in the ring the following day. Dignified existence would seem at least to include the following: adequate opportunities for nutrition and physical activity; freedom from pain, squalor, and cruelty; freedom to act in the ways that are characteristic of the species (rather than to be confined and [...] made to perform silly and degrading stunts); freedom from fear and opportunities for rewarding interactions with other creatures of the same species, and of different species; a chance to enjoy the light and air in tranquility. The fact that humans act in ways that deny animals a dignified existence appears to be an issue of justice, and an urgent one, although we shall have to say more to those who would deny this. Moreover, [...] there seems to be no good reason why existing mechanisms of basic justice, entitlement and law cannot be extended across the species barrier."
Martha C. Nussbaum, Frontiers of Justice, 2006, pp. 325-326
" Costumo perguntar às pessoas por que elas têm cabeças de veados na parede. Elas dizem sempre que é porque é um belo animal. Bom, eu acho a minha mãe muito bonita, mas apenas tenho fotografias dela." Ellen DeGeneres, actriz
As condições a que os animais são sujeitos nos Circos, é uma questão que tem suscitado larga polémica. Por um lado a comunidade circense alega que, mais do que a qualquer outro, é do seu interesse tratar bem dos seus animais enquanto sustentáculo do espectáculo, por outro lado, pela voz de filantropos e associações vão-nos dando conta das condições miseráveis a que os animais são sujeitos e as privações inimagináveis que lhes fazem passar.
É uma verdade insofismável que apesar de os animais genericamente serem equiparados a coisas pela nosso Código Civil que algumas disposições em lei especial vão aproximando o nosso ordenamento jurídico da voz comum de que a sociedade faz eco – aos animais deve ser conferida uma tutela que os proteja conferindo-lhe um estatuto autónomo.
Este deve ser efectivamente o caminho que preconizo e que o legislador terá forçosamente de seguir, evitando extremismos bacocos, para um ou outro lado, que colocarão indubitavelmente em causa a estrutura embrionária que paulatinamente tem vindo a ser erigida.
O autor da frase em questão, coloca a sílaba tónica essencialmente em dois aspectos distintos. O primeiro, de acordo com a minha perspectiva, vai totalmente na linha de raciocínio supra exposta, centrando a discussão nas condições de tratamento e de alojamento que são atribuídas aos animais de circo. Contudo, já me parece mais complicado e menos pacífico que a utilização dos animais como entretenimento que afecte a sua “dignidade”. Esta “pessoalização” parece-me desproporcionada, por excessiva, e cabe àqueles que mais interesse manifestam pelo assunto, maxime as associações protectoras dos animais, terem a inteligência que o Direito é pouco dado a revoluções e que uma construção sequencial, pedra por pedra, será susceptível de obter melhores resultados.
Sintetizando, diria que aos animais de circo lhes deve ser reconhecido o direito à sua existência e bem-estar, evitando que esteja seja afectada de forma fútil e desnecessária.
4ª Tarefa – O que é afinal o Ambiente?
A definição de ambiente utilizada pelo legislador português na LBA deixa antever de forma nítida uma noção Ampla do mesmo. Na mesma lei, esta ideia é ainda reforçada pela distinção feita entre componentes ambientais naturais e humanos. No entanto, esta concepção ampla, pode dizer-se que é “importada” do próprio artigo 66º da CRP. Este que gera algumas contradições. A epígrafe do próprio artigo, relaciona ambiente e qualidade de vida, apontando claramente para uma concepção antropocêntrica. O seu nº1 define “bom ambiente” como um ambiente humano e sadio, que se deve moldar ao que sejam as necessidades do Homem.
Contudo, este mesmo artigo 66º da constituição, tem também traços de uma concepção mais restritiva. O nº1 exige um “equilíbrio ecológico”. O nº 2 aproxima-se de uma perspectiva mais ecocêntrica nas alíneas c) g) e d). Esta última alínea introduzida na revisão de 1997, veio aditar o princípio da solidariedade intergeracional, realçando a ideia de continuidade de utilização dos recursos naturais e a necessidade de proteger a sua capacidade de renovação.
Segunda a Prof. Carla Amado Gomes, estar-se-á aqui perante uma “terceira via” que fica a meio caminho entre a visão antropocêntrica e a visão ecocêntrica. “Terceira via” a que chamaríamos “antropocentrismo alargado” e que assenta na ideia de que o Ambiente não se protege sozinho, mas também não deve ser encarado como mero instrumento de bem-estar do Homem. O ambiente é condição de existência dos seres humanos e como tal, deve ser preservado por estes. Sendo que, também os seres humanos são parte integrante do ambiente.
Como seja afinal definido o Ambiente na perspectiva jurídica, é questão que está ainda muito “verde” ou não fosse o Direito do Ambiente ainda tão recente em Portugal.
Diferenças Verdes
O Decreto-lei nº 196/89 de 14 de Junho estabelece o regime da RAN ( reserva agrícola nacional) visando proteger as área com uma maior aptidão agrícola e contribuir para o desenvolvimento da agricultura portuguesa e para o correcto ordenamento do território.
A reserva agrícola nacional, destina-se ainda à protecção de áreas que foram importante fonte de investimento destinados a aumentar a capacidade produtiva tendo como objectivo o progresso e a modernização da agricultura portuguesa. Esta modernização, para além do pleno aproveitamento agrícola dos melhores solos e a sua salvaguarda, torna necessário a existência de explorações agrícolas bem dimensionadas.
Nos solos da RAN a unidade de cultura corresponde ao dobro da fixada pela lei geral para os respectivos terrenos e região. Os proprietários de prédios rústicos com solos da RAN têm o direito de preferência de outros prédios da mesma área.
Nos solos classificados como fazendo parte da RAN são proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas potencialidades agrícolas.
A utilização não agrícola de solos da RAN, carece sempre de prévio parecer das Comissões Regionais de Reserva Agrícola - CRRA -, junto das quais poderá ser instruído o processo de pedido de utilização não agrícola de solos da RAN.
A Rede Natura 2000 é composta por áreas de importância comunitária para a conservação de determinados habitats e espécies nas quais as práticas humanas deverão ser compatíveis com a preservação destes valores, visando uma gestão sustentável do ponto de vista ecológico, económico e social.
O Plano Sectorial da Rede Natura 2000 constitui um instrumento das políticas de ordenamento do território e de ambiente (cuja elaboração se encontra prevista no Decreto Lei n.º 140/99, de 24 de Abril, com as alterações e redacção que lhe foi dado pelo Decreto Lei n.º 49/2005, de 24 de Fevereiro).
A elaboração do Plano Sectorial da Rede Natura 2000 encontra-se sob coordenação do Instituto de Conservação da Natureza (ICN). Este instrumento estabelece o âmbito e o enquadramento das medidas necessárias à garantia da conservação dos habitats naturais e das espécies de fauna e de flora selvagens, devendo estabelecer orientações para a gestão territorial.
As ZPE (zonas de protecção especial) encontram-se definidas no diploma supra mencionado e foram criadas ao abrigos da Directiva Aves (79/409/CEE) destinando-se essencialmente a garantir a conservação de espécies de aves e seus habitats listados ou não no Anexo I da legislação em causa, desde que a sua ocorrência seja regular.
Quanto às Áreas Protegidas elas caracterizam-se como sendo um espaço geográfico claramente definido, reconhecido, dedicado e gerido por meios legais ou outros igualmente eficientes com o fim de obter a conservação a longo termo da natureza com os serviços associados ao ecossistema e os valores culturais.
Em Portugal, refere-se a uma zona delimitada em que qualquer actividade humana se encontra condicionada e sujeita a regulamentos específicos tendo em vista a protecção natural ou outra.
O conceito de área protegida pode extrair-se da Lei de Bases do Ambiente, lei 11/87 de 7 de Abril, resultando dos seus artigos 20º; 27º/1 c) e 29º.
O Decreto-lei que regula as áreas protegidas é o decreto 19/93 de 23 de Janeiro que engloba seis classificações de áreas protegidas:
- Parque nacional;
- Parque Natural;
- Reserva Natural;
- Monumento Natural;
- Paisagem protegida;
- Sitio de interesse biológico;
O Parque Natural por sua vez é uma área que se caracteriza por conter paisagens naturais, seminaturais e humanizadas de interesse nacional, sendo exemplos de integração harmoniosa de actividade humana e que apresenta amostras de um bioma ou de uma região natural.
Finalmente a REN (reserva ecológica nacional) encontra-se regulada pelo Decreto-lei 166/2008, sendo a mesma definida no seu artigo 2º:
1 — A REN é uma estrutura biofísica que integra o
conjunto das áreas que, pelo valor e sensibilidade ecoló-
gicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos
naturais, são objecto de protecção especial.
2 — A REN é uma restrição de utilidade pública, à
qual se aplica um regime territorial especial que estabe-
lece um conjunto de condicionamentos à ocupação, uso e
transformação do solo, identificando os usos e as acções
compatíveis com os objectivos desse regime nos vários
tipos de áreas.
3 — A REN visa contribuir para a ocupação e o uso
sustentáveis do território e tem por objectivos:
a) Proteger os recursos naturais água e solo, bem como
salvaguardar sistemas e processos biofísicos associados ao
litoral e ao ciclo hidrológico terrestre, que asseguram bens
e serviços ambientais indispensáveis ao desenvolvimento
das actividades humanas;
b) Prevenir e reduzir os efeitos da degradação da recarga
de aquíferos, dos riscos de inundação marítima, de cheias,
de erosão hídrica do solo e de movimentos de massa em
vertentes, contribuindo para a adaptação aos efeitos das
alterações climáticas e acautelando a sustentabilidade am-
biental e a segurança de pessoas e bens;
c) Contribuir para a conectividade e a coerência ecoló-
gica da Rede Fundamental de Conservação da Natureza;
d) Contribuir para a concretização, a nível nacional, das
prioridades da Agenda Territorial da União Europeia nos
domínios ecológico e da gestão transeuropeia de riscos
naturais.
Quanto às diferenças que se podem apontar no que respeita ás diferentes áreas deve referir-se em primeiro lugar que cada área em causa tem um fundamento diferente que a leva a ser catalogada consoante o objectivo inerente à sua protecção.
No que concerne à reserva agrícola nacional esta destina-se a fomentar a agricultura portuguesa protegendo os solos que mostrem uma elevada potencialidade a esse nível; A Rede Natura 2000 em consonância com as ZPE destina-se a proteger habitats e espécies; As áreas protegidas pelas suas características únicas e pelo peso cultural que têm são igualmente objecto de protecção; A Reserva ecológica Nacional, destinada sobretudo à preservação de recursos hídricos é igualmente objecto de protecção tendo em conta a sua exposição ou a sua vulnerabilidade perante riscos quer sejam eles naturais ou não.
A reserva agrícola nacional, destina-se ainda à protecção de áreas que foram importante fonte de investimento destinados a aumentar a capacidade produtiva tendo como objectivo o progresso e a modernização da agricultura portuguesa. Esta modernização, para além do pleno aproveitamento agrícola dos melhores solos e a sua salvaguarda, torna necessário a existência de explorações agrícolas bem dimensionadas.
Nos solos da RAN a unidade de cultura corresponde ao dobro da fixada pela lei geral para os respectivos terrenos e região. Os proprietários de prédios rústicos com solos da RAN têm o direito de preferência de outros prédios da mesma área.
Nos solos classificados como fazendo parte da RAN são proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas potencialidades agrícolas.
A utilização não agrícola de solos da RAN, carece sempre de prévio parecer das Comissões Regionais de Reserva Agrícola - CRRA -, junto das quais poderá ser instruído o processo de pedido de utilização não agrícola de solos da RAN.
A Rede Natura 2000 é composta por áreas de importância comunitária para a conservação de determinados habitats e espécies nas quais as práticas humanas deverão ser compatíveis com a preservação destes valores, visando uma gestão sustentável do ponto de vista ecológico, económico e social.
O Plano Sectorial da Rede Natura 2000 constitui um instrumento das políticas de ordenamento do território e de ambiente (cuja elaboração se encontra prevista no Decreto Lei n.º 140/99, de 24 de Abril, com as alterações e redacção que lhe foi dado pelo Decreto Lei n.º 49/2005, de 24 de Fevereiro).
A elaboração do Plano Sectorial da Rede Natura 2000 encontra-se sob coordenação do Instituto de Conservação da Natureza (ICN). Este instrumento estabelece o âmbito e o enquadramento das medidas necessárias à garantia da conservação dos habitats naturais e das espécies de fauna e de flora selvagens, devendo estabelecer orientações para a gestão territorial.
As ZPE (zonas de protecção especial) encontram-se definidas no diploma supra mencionado e foram criadas ao abrigos da Directiva Aves (79/409/CEE) destinando-se essencialmente a garantir a conservação de espécies de aves e seus habitats listados ou não no Anexo I da legislação em causa, desde que a sua ocorrência seja regular.
Quanto às Áreas Protegidas elas caracterizam-se como sendo um espaço geográfico claramente definido, reconhecido, dedicado e gerido por meios legais ou outros igualmente eficientes com o fim de obter a conservação a longo termo da natureza com os serviços associados ao ecossistema e os valores culturais.
Em Portugal, refere-se a uma zona delimitada em que qualquer actividade humana se encontra condicionada e sujeita a regulamentos específicos tendo em vista a protecção natural ou outra.
O conceito de área protegida pode extrair-se da Lei de Bases do Ambiente, lei 11/87 de 7 de Abril, resultando dos seus artigos 20º; 27º/1 c) e 29º.
O Decreto-lei que regula as áreas protegidas é o decreto 19/93 de 23 de Janeiro que engloba seis classificações de áreas protegidas:
- Parque nacional;
- Parque Natural;
- Reserva Natural;
- Monumento Natural;
- Paisagem protegida;
- Sitio de interesse biológico;
O Parque Natural por sua vez é uma área que se caracteriza por conter paisagens naturais, seminaturais e humanizadas de interesse nacional, sendo exemplos de integração harmoniosa de actividade humana e que apresenta amostras de um bioma ou de uma região natural.
Finalmente a REN (reserva ecológica nacional) encontra-se regulada pelo Decreto-lei 166/2008, sendo a mesma definida no seu artigo 2º:
1 — A REN é uma estrutura biofísica que integra o
conjunto das áreas que, pelo valor e sensibilidade ecoló-
gicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos
naturais, são objecto de protecção especial.
2 — A REN é uma restrição de utilidade pública, à
qual se aplica um regime territorial especial que estabe-
lece um conjunto de condicionamentos à ocupação, uso e
transformação do solo, identificando os usos e as acções
compatíveis com os objectivos desse regime nos vários
tipos de áreas.
3 — A REN visa contribuir para a ocupação e o uso
sustentáveis do território e tem por objectivos:
a) Proteger os recursos naturais água e solo, bem como
salvaguardar sistemas e processos biofísicos associados ao
litoral e ao ciclo hidrológico terrestre, que asseguram bens
e serviços ambientais indispensáveis ao desenvolvimento
das actividades humanas;
b) Prevenir e reduzir os efeitos da degradação da recarga
de aquíferos, dos riscos de inundação marítima, de cheias,
de erosão hídrica do solo e de movimentos de massa em
vertentes, contribuindo para a adaptação aos efeitos das
alterações climáticas e acautelando a sustentabilidade am-
biental e a segurança de pessoas e bens;
c) Contribuir para a conectividade e a coerência ecoló-
gica da Rede Fundamental de Conservação da Natureza;
d) Contribuir para a concretização, a nível nacional, das
prioridades da Agenda Territorial da União Europeia nos
domínios ecológico e da gestão transeuropeia de riscos
naturais.
Quanto às diferenças que se podem apontar no que respeita ás diferentes áreas deve referir-se em primeiro lugar que cada área em causa tem um fundamento diferente que a leva a ser catalogada consoante o objectivo inerente à sua protecção.
No que concerne à reserva agrícola nacional esta destina-se a fomentar a agricultura portuguesa protegendo os solos que mostrem uma elevada potencialidade a esse nível; A Rede Natura 2000 em consonância com as ZPE destina-se a proteger habitats e espécies; As áreas protegidas pelas suas características únicas e pelo peso cultural que têm são igualmente objecto de protecção; A Reserva ecológica Nacional, destinada sobretudo à preservação de recursos hídricos é igualmente objecto de protecção tendo em conta a sua exposição ou a sua vulnerabilidade perante riscos quer sejam eles naturais ou não.
Não é, mas ajuda outros a serem. - 6ª Tarefa.
É na ordem jurídica internacional que se fala, pela primeira vez, no chamado princípio do desenvolvimento sustentável. A ele dão voz a Declaração de Estocolmo de 1972 e a Carta da Natureza de 1982, atribuindo-lhe a tarefa de meio conciliador entre a preservação do meio-ambiente e o desenvolvimento económico-social. Porém, e como bem frisa o Professor Vasco Pereira da Silva, o seu carácter essencialmente económico não implica que não lhe seja reconhecido um alcance jurídico. E tanto assim é que o «princípio» vem exigir, em qualquer decisão tomada, um contra-balanço entre as vantagens de natureza económica e os prejuízos de natureza ecológica. A isto acresce o facto de se declarar a invalidade nas hipóteses em que estes se revelem consideravelmente superiores àqueles.
Mas se tal conceito apresenta um alcance jurídico, não é menos verdade que daí até ser princípio vai um grande passo. Para o ser, “tem que reunir um núcleo mínimo de elementos que vinculem a sua aplicação homogénea a um conjunto similar de situações; deve, numa perspectiva material, prescrever um comportamento determinado aos destinatários”. Ora, sendo certo que este princípio – chamemos-lhe assim por enquanto – visa satisfazer as necessidades presentes sem que se comprometam as gerações futuras, não deixa ele de ser maleável, ambíguo e aleatório. Para mais, note-se que essa solidariedade para com as próximas gerações não mais é do que um imperativo ético e moral, assente numa visão prospectiva e solidária. E como tal, não podemos, pois, encarar tais comportamentos como verdadeiros deveres, porque a eles não correspondem quaisquer direitos.
O desenvolvimento sustentável de que aqui falamos não se traduz numa representação abstracta dos objectivos da sociedade, sendo directamente aplicável. Ao invés, é algo vasto e pouco concreto, sem que, no entanto, seja incapaz de se aliar a outros princípios. Aliás, é precisamente isso que acontece no Princípio da Solidariedade Intergeracional, assumindo-se como uma sua vertente.
Todos estes pontos abalam a força jurídica deste conceito, força essa que é a necessária para se chegar a princípio. O carácter ético do conceito traz mais esperança ao Homem para a vida na Terra, mas não apresenta um conteúdo material que o autonomize.
Mas se tal conceito apresenta um alcance jurídico, não é menos verdade que daí até ser princípio vai um grande passo. Para o ser, “tem que reunir um núcleo mínimo de elementos que vinculem a sua aplicação homogénea a um conjunto similar de situações; deve, numa perspectiva material, prescrever um comportamento determinado aos destinatários”. Ora, sendo certo que este princípio – chamemos-lhe assim por enquanto – visa satisfazer as necessidades presentes sem que se comprometam as gerações futuras, não deixa ele de ser maleável, ambíguo e aleatório. Para mais, note-se que essa solidariedade para com as próximas gerações não mais é do que um imperativo ético e moral, assente numa visão prospectiva e solidária. E como tal, não podemos, pois, encarar tais comportamentos como verdadeiros deveres, porque a eles não correspondem quaisquer direitos.
O desenvolvimento sustentável de que aqui falamos não se traduz numa representação abstracta dos objectivos da sociedade, sendo directamente aplicável. Ao invés, é algo vasto e pouco concreto, sem que, no entanto, seja incapaz de se aliar a outros princípios. Aliás, é precisamente isso que acontece no Princípio da Solidariedade Intergeracional, assumindo-se como uma sua vertente.
Todos estes pontos abalam a força jurídica deste conceito, força essa que é a necessária para se chegar a princípio. O carácter ético do conceito traz mais esperança ao Homem para a vida na Terra, mas não apresenta um conteúdo material que o autonomize.
segunda-feira, 1 de junho de 2009
AIA de projectos/estratégica
Podemos definir a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) como sendo um instrumento preventivo usado em políticas de gestão ambiental com o intuito de assegurar que um determinado projecto, potenciador de possíveis danos ambientais seja analisado de acordo com os prováveis impactos no meio ambiente. De modo a que esses mesmos impactos sejam identificados e tidos em consideração no seu processo de aprovação. A elaboração de um AIA é apoiada em estudos ambientais elaborados por técnicos que apresentam diagnósticos, descrições, análises, previsões e avaliações sobre os impactos ambientais efectivos e potenciais de um projecto.
A AIA de Projectos constitui um procedimento administrativo, regulado pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, o objectivo desta avaliação é tentar neutralizar eventuais efeitos nefastos advenientes de um determinado projecto, (quer este tenha natureza pública ou privada) antecipando a ponderação de riscos antes da sua completa concretização. Realiza-se, por meio de juízos de probabilidade, uma avaliação do impacto ambiental.
A Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica (Protocolo de Kiev; Directiva n.º 2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho; Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho) prevê a avaliação de efeitos de planos e programas no ambiente. Recorrendo à adopção de um modelo procedimental, auxiliado pela participação do público e entidades com competência em matéria ambiental, tenta-se avaliar as consequências ambientais de um plano/programa de entidade no uso de poderes públicos são atempadamente ponderadas melhorando assim, as expectativas quanto à sua concretização, que se esperará mais adequada com a devida ponderação.
Ambos se conexionam de forma estreita com o Principio da Prevenção, estes mecanismos administrativos visam antecipar potenciais prejuízos advenientes de uma actuação susceptível de afectar o meio ambiente. Daí a avaliação de impacto ambiental de projectos, seja esta efectuada com um fito casuístico ponderando isoladamente um projecto, ou com maior alcance de modo a aferir o impacto que determinados planos e programas poderão ter do ponto de vista da sustentabilidade a médio prazo de uma estratégia.
Ambas assumem natureza incidental no procedimento em que se inserem, pois constituem uma avaliação dentro de um procedimento maior que é a aprovação e instalação de um plano ou projecto.
Quanto à ordem destes mecanismos a avaliação ambiental estratégica deverá preceder a avaliação de impacto ambiental de projecto. A primeira insere-se numa planificação mais ampla: elaboração de uma estratégia, avaliando consequências de um plano geral. Quanto à AIA de projectos, esta trata da avaliação das alterações ambientais que poderão advir de um projecto isolado. Em suma, ambos os mecanismos têm o fim de promover a defesa do ambiente, avaliando o impacto do comportamento humano e as consequências geradas, o AIA estratégico terá um cariz mais amplo e poderá abarcar diversos AIA de projectos, estes sim, avaliam projectos isoladamente.
A AIA de Projectos constitui um procedimento administrativo, regulado pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, o objectivo desta avaliação é tentar neutralizar eventuais efeitos nefastos advenientes de um determinado projecto, (quer este tenha natureza pública ou privada) antecipando a ponderação de riscos antes da sua completa concretização. Realiza-se, por meio de juízos de probabilidade, uma avaliação do impacto ambiental.
A Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica (Protocolo de Kiev; Directiva n.º 2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho; Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho) prevê a avaliação de efeitos de planos e programas no ambiente. Recorrendo à adopção de um modelo procedimental, auxiliado pela participação do público e entidades com competência em matéria ambiental, tenta-se avaliar as consequências ambientais de um plano/programa de entidade no uso de poderes públicos são atempadamente ponderadas melhorando assim, as expectativas quanto à sua concretização, que se esperará mais adequada com a devida ponderação.
Ambos se conexionam de forma estreita com o Principio da Prevenção, estes mecanismos administrativos visam antecipar potenciais prejuízos advenientes de uma actuação susceptível de afectar o meio ambiente. Daí a avaliação de impacto ambiental de projectos, seja esta efectuada com um fito casuístico ponderando isoladamente um projecto, ou com maior alcance de modo a aferir o impacto que determinados planos e programas poderão ter do ponto de vista da sustentabilidade a médio prazo de uma estratégia.
Ambas assumem natureza incidental no procedimento em que se inserem, pois constituem uma avaliação dentro de um procedimento maior que é a aprovação e instalação de um plano ou projecto.
Quanto à ordem destes mecanismos a avaliação ambiental estratégica deverá preceder a avaliação de impacto ambiental de projecto. A primeira insere-se numa planificação mais ampla: elaboração de uma estratégia, avaliando consequências de um plano geral. Quanto à AIA de projectos, esta trata da avaliação das alterações ambientais que poderão advir de um projecto isolado. Em suma, ambos os mecanismos têm o fim de promover a defesa do ambiente, avaliando o impacto do comportamento humano e as consequências geradas, o AIA estratégico terá um cariz mais amplo e poderá abarcar diversos AIA de projectos, estes sim, avaliam projectos isoladamente.
13ª Tarefa : Jurisprudência da UE sobre a AIA
No que respeita ao incumprimento de Directivas que visam a protecção do ambiente, da qual são exemplo as Directivas 75/442 CEE; 76/464 CEE; 80/68 CEE; 84/360 CEE; 85/337 CEE, o Reino da Bélgica foi alvo de uma acção por incumprimento por parte da comissão das comunidades europeias, em virtude de o referido Estado não ter adoptado as medidas que lhe incumbiam por força dos já supra citados diplomas que se destinavam a uma transposição correcta dos mesmos para a ordem jurídica belga.
As primeiras quatro directivas impõem aos Estados-Membros a adopção de medidas que irão assegurar que as instalações que aquelas regulam estarão sujeitas a autorização prévia, sendo que o art.2º da quinta Directiva impõe a obrigação de sujeitar a avaliação prévia projectos que venham a ter um significativo impacto no ambiente, anterior à concessão de autorização para a realização da obra.
Contudo, as disposições internas de Direito belga ainda que imponham uma obrigação de autorização prévia, as regiões da Flandres e de Valónia prevêem um regime de concessão e recusa tácitas das já referidas autorizações.
Desta forma, surge uma incongruência no sistema de concessão das anteriores, na medida em que se em primeira instância a autoridade competente para a concessão da autorização não se pronunciar, considera-se que esta última foi recusada. Já em segunda instância, não se pronunciando a autoridade competente no prazo devido, entende-se que a autorização foi concedida.
Assim sendo, a comissão alega que o Tribunal de justiça já se havia pronunciado sobre a questão da concessão tácita de autorizações na medida em que o sistema em causa se mostra incompatível com as exigências da Directiva 80/98 (acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/ Itália), sendo esta jurisprudência igualmente aplicável às autorizações referidas pelas Directivas em análise.
Então, o sistema que vigora nas regiões da Flandres e da Valónia será incompatível com o Direito comunitário.
O reino belga não contesta as acusações que lhe são feitas, referindo somente que estão em processo de adopção diversas medidas relativas à questão das autorizações, bem como já foram elaborados decretos e no que concerne à região da Valónia já foram adoptados dois anteprojectos de decisões.
Note-se que o Tribunal nesta matéria exige a existência de um acto expresso, pois e como bem salienta a sua jurisprudência no caso Linster de 19 de Setembro de 2000, o objectivo da Directiva 85/337 é existir previamente à concessão de autorizações de projectos que possam ter efeitos significativos no ambiente uma avaliação dos seus efeitos.
Assim, um sistema de concessão automática de decisões e pelas razões já anteriormente aduzidas, não é passível de se compatibilizar com as exigências comunitárias em termos de protecção ambiental, competindo aos Estados-Membros a avaliação casuística nos termos das Directivas supra mencionadas de todos os pedidos relativos à concessão de autorização.
Em conclusão, decide o Tribunal de justiça que ao não adoptar as medidas necessárias para transpor as directivas em causa, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do tratado.
Esta foi sem duvida uma decisão que denotou uma preocupação por parte do Direito Comunitário na preservação do ambiente, pelo que deveria servir como exemplo para futuras decisões de modo a punir Estados que sejam incumpridores nesta matéria.
As primeiras quatro directivas impõem aos Estados-Membros a adopção de medidas que irão assegurar que as instalações que aquelas regulam estarão sujeitas a autorização prévia, sendo que o art.2º da quinta Directiva impõe a obrigação de sujeitar a avaliação prévia projectos que venham a ter um significativo impacto no ambiente, anterior à concessão de autorização para a realização da obra.
Contudo, as disposições internas de Direito belga ainda que imponham uma obrigação de autorização prévia, as regiões da Flandres e de Valónia prevêem um regime de concessão e recusa tácitas das já referidas autorizações.
Desta forma, surge uma incongruência no sistema de concessão das anteriores, na medida em que se em primeira instância a autoridade competente para a concessão da autorização não se pronunciar, considera-se que esta última foi recusada. Já em segunda instância, não se pronunciando a autoridade competente no prazo devido, entende-se que a autorização foi concedida.
Assim sendo, a comissão alega que o Tribunal de justiça já se havia pronunciado sobre a questão da concessão tácita de autorizações na medida em que o sistema em causa se mostra incompatível com as exigências da Directiva 80/98 (acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/ Itália), sendo esta jurisprudência igualmente aplicável às autorizações referidas pelas Directivas em análise.
Então, o sistema que vigora nas regiões da Flandres e da Valónia será incompatível com o Direito comunitário.
O reino belga não contesta as acusações que lhe são feitas, referindo somente que estão em processo de adopção diversas medidas relativas à questão das autorizações, bem como já foram elaborados decretos e no que concerne à região da Valónia já foram adoptados dois anteprojectos de decisões.
Note-se que o Tribunal nesta matéria exige a existência de um acto expresso, pois e como bem salienta a sua jurisprudência no caso Linster de 19 de Setembro de 2000, o objectivo da Directiva 85/337 é existir previamente à concessão de autorizações de projectos que possam ter efeitos significativos no ambiente uma avaliação dos seus efeitos.
Assim, um sistema de concessão automática de decisões e pelas razões já anteriormente aduzidas, não é passível de se compatibilizar com as exigências comunitárias em termos de protecção ambiental, competindo aos Estados-Membros a avaliação casuística nos termos das Directivas supra mencionadas de todos os pedidos relativos à concessão de autorização.
Em conclusão, decide o Tribunal de justiça que ao não adoptar as medidas necessárias para transpor as directivas em causa, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do tratado.
Esta foi sem duvida uma decisão que denotou uma preocupação por parte do Direito Comunitário na preservação do ambiente, pelo que deveria servir como exemplo para futuras decisões de modo a punir Estados que sejam incumpridores nesta matéria.
AIA e AAE – Duas estradas paralelas, um destino comum
Desde cedo se reconheceu, na ordem jurídica portuguesa, a necessidade de sujeitar determinados projectos a uma cuidada avaliação dos seus impactes ambientais isto é, das possíveis alterações, favoráveis ou desfavoráveis, que estes possam vir a ter no ambiente ou em alguns dos seus elementos. Neste sentido, foi instituído o regime do procedimento de avaliação de impacte ambiental de projectos pelo DL 186/90, de 6 de Junho e pelo Decreto Regulamentar nº 38/90, de 27 de Novembro, diplomas que transpuseram para a ordem jurídica portuguesa a Directiva 85/337/CEE, aprovada pelo Conselho.
Porém, cedo também se percebeu que a possibilidade de serem evitados efeitos ambientais adversos a nível dos projectos pode ser limitada por decisões já adoptadas no âmbito de planos ou políticas. Foi neste contexto que se passou também a reconhecer a necessidade de ser levado a cabo um processo de avaliação ambiental a esses níveis, denominado avaliação ambiental estratégica (AAE), de forma equiparada ao que acontece relativamente a determinados projectos. Já em 1991, a Convenção da UNECE (United Nations Economic Commission for Europe) sobre a avaliação dos impactes ambientais num contexto transfronteiras (Convenção de Espoo), reconhecendo o risco inerente à aprovação de determinadas políticas, exigia das Partes que se esforçassem, “na medida do necessário, por aplicar os princípios da avaliação dos impactes ambientais às políticas, planos e programas”. Mais tarde, a 21 de Março de 2003, os países-membros da UNECE viriam a assinar um Protocolo de Avaliação Ambiental Estratégica num contexto transfronteiriço, mais conhecido como Protocolo de Kiev. Este Protocolo, vem exigir que as Partes avaliem as consequências ambientais dos seus projectos, planos e programas. A avaliação ambiental estratégica é assim levada a cabo no início do processo de decisão e antes da Avaliação de Impacte Ambiental de projectos que os venham a concretizar. O protocolo vem também prever uma ampla participação pública no processo de decisão do governo em diversos sectores do desenvolvimento.
A legislação comunitária no domínio da avaliação ambiental estratégica consta da Directiva 2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho, o primeiro instrumento comunitário relativo à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente, conhecido como Directiva AAE. Esta directiva é aplicável a uma vasta gama de planos e programas e estabelece requisitos pormenorizados de avaliação e notificação dos seus efeitos ambientais. A directiva inclui uma disposição relativa aos efeitos transfronteiras que se inspira na Convenção de Espoo. O principal objectivo desta directiva é o de assegurar que, através da adopção de um modelo procedimental e da participação do público e de entidades responsáveis em matérias ambientais, as consequências ambientais de um determinado plano ou programa produzido ou adoptado por uma entidade no uso de poderes públicos são previamente identificadas e avaliadas durante a fase da sua elaboração e antes da sua adopção.
O Decreto-Lei nº 232/2007, de 15 de Junho transpõe para o ordenamento jurídico português a Directiva AAE. Com este diploma, pretende criar-se um mecanismo que permita tomar em consideração os efeitos ambientais de determinados planos e programas durante a sua elaboração ou e antes da sua aprovação, e, assim, promover-se a adopção de soluções inovadoras mais eficazes e sustentáveis e de medidas de controlo que evitem ou reduzam efeitos negativos significativos no ambiente decorrentes da execução deste plano ou programa.
Assim, e antes de mais, podemos afirmar que a Avaliação Ambiental Estratégica de planos e programas é um instrumento de avaliação de impactes a nível estratégico, que tem como objectivo principal incorporar uma série de valores ambientais no procedimento de tomada de decisão sobre determinados planos e programas, durante a sua elaboração e antes da sua aprovação, bem como a avaliação de oportunidades e riscos de estratégias de acção no quadro de um desenvolvimento sustentável. Pretende-se ainda com este instrumento melhorar a qualidade de políticas, planos e programas, fortalecer e facilitar a AIA de projectos e promover novas formas de tomada de decisão.
Presente no conceito de AAE está a noção de continuidade em que decisões estratégicas são tomadas de forma sucessiva ao longo de um processo de planeamento e programação. O desenvolvimento de novas estratégias resulta de uma revisão, de estratégias anteriores, face a cenários de evolução e a objectivos prioritários, influenciando assim o ciclo seguinte de planeamento ou programação. Esta noção de continuidade é crucial no âmbito da AAE, uma vez que o seu objecto de avaliação é um processo contínuo. Para melhor influenciar um processo de decisão, a AAE deve
partilhar este comportamento de continuidade. Daí que tenhamos que referir que a AAE é um instrumento que se exprime na forma de um procedimento que deverá acompanhar o processo de planeamento e programação em todas as suas fases e mutações. Esta é, aliás, a orientação dada no preâmbulo do Decreto-Lei 232/2007 de 15 de Junho, o qual menciona que “a avaliação ambiental de planos e programas pode ser entendida como um processo integrado no procedimento de tomada de decisão, que se destina a incorporar uma série de valores ambientais nessa mesma decisão (…) e constitui um processo contínuo (…)”.
Um dos grandes desafios da AAE reside na capacidade de avaliar as possíveis oportunidades e riscos de
estratégias de desenvolvimento territorial e sectorial, tendo em vista objectivos de desenvolvimento sustentável. Assim, a AAE visa avialiar o mérito ou os riscos de prosseguir aquelas estratégias de desenvolvimento territorial e sectorial e, eventualmente, propôr melhores direcções para as estratégias a seguir.
Assim estão sujeitos a AAE, entre outros (cf. Art.º 3º DL 232/2007):
· Planos e programas sectoriais nas áreas da agricultura, floresta, pescas, energia, indústria, transportes, turismo;
· Planos e programas de gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos;
· Planos e programas que constituam enquadramento para a futura aprovação de projectos sujeitos a avaliação de impacte ambiental ou que constituam enquadramento para a futura aprovação de projectos e que sejam qualificados como susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente.
A legislação nacional estabelece que cabe à entidade responsável pela elaboração do plano ou programa a implementação e direcção dos procedimentos previstos. Assim, resumidamente, cabe a esta entidade:
1. Avaliar da sujeição, ou não, a AAE (3º/2 DL 232/2007);2. Determinar o âmbito da AAE e o alcance e nível de pormenorização da incluir no relatório ambiental (5º/1);
3. Elaborar e sujeitar a consulta pública o plano e programa com o respectivo relatório ambiental (contendo o correspondente resumo não técnico), sobre o qual a Agência Portuguesa do Ambiente (APA) elaborará um um parecer contendo uma apreciação global da sua conformidade com as exigências legais, que remeterá à apreciação do membro do Governo responsável pela área do ambiente (6º/4 e 7º/1);
4. Elaborar a versão final do plano ou programa, assim como a respectiva declaração ambiental, disponibilizando-os publicamente na internet (10º/1 e 2);5. Avaliar e controlar os efeitos no ambiente da aplicação e execução do plano ou programa, a fim de corrigir os efeitos negativos imprevistos, divulgando electronicamente os resultados desse controlo com uma periodicidade de actualização no mínimo anual, e comunicando ainda os resultados do mesmo a APA (11º/1).
Pode ilustrar-se o procedimento de AAE com o presente gráfico:
Seria errado afirmar que os procedimentos de AIA e AAE são totalmente distintos. A AAE e a AIA são instrumentos que possuem uma raiz comum, a avaliação de impactes, mas um objecto de avaliação diferente: estratégias de desenvolvimento futuro com um elevado nível de incerteza em AAE, propostas e medidas concretas e objectivas para execução de projectos em AIA. Esta natureza diferente do objecto de avaliação em AAE e em AIA determina exigências metodológicas diferentes relacionadas com a escala de avaliação e com o processo de decisão inerente a cada um deles.
Se em AAE a perspectiva é estratégica e de longo prazo e o seu processo é cíclico e contínuo, em AIA a perspectiva é de médio e curto prazo e o processo é motivado por propostas concretas de intervenção.
O que se torna essencial em AAE é ajudar a reflectir sobre as oportunidades e riscos de optar por determinadas direcções de desenvolvimento no futuro e não, tal como em AIA, assumir resultados esperados de planos e políticas como altamente prováveis, para avaliar os seus impactes positivos e negativos, sugerindo medidas de minimização ou compensação dos seus impactes negativos
A nível procedimental também não ocorrem incompatibilidades, sendo que a AAE não prejudica a AIA. Aliás, a complementaridade é desejável - quando houver lugar a estes dois tipos de avaliação, elas devem articular-se nos termos do artigo 13º. A decisão da AAE não é decisiva para a decisão de AIA. No entanto, em caso de divergência das duas decisões, esta deve ser fundamentada (13º/4).
Assim, apesar das profundas diferenças que marcam estes dois procedimentos, podemos concluir que ambos têm como preocupação central a preservação dos valores ambientais e a promoção do desenvolvimento sustentável.
Porém, cedo também se percebeu que a possibilidade de serem evitados efeitos ambientais adversos a nível dos projectos pode ser limitada por decisões já adoptadas no âmbito de planos ou políticas. Foi neste contexto que se passou também a reconhecer a necessidade de ser levado a cabo um processo de avaliação ambiental a esses níveis, denominado avaliação ambiental estratégica (AAE), de forma equiparada ao que acontece relativamente a determinados projectos. Já em 1991, a Convenção da UNECE (United Nations Economic Commission for Europe) sobre a avaliação dos impactes ambientais num contexto transfronteiras (Convenção de Espoo), reconhecendo o risco inerente à aprovação de determinadas políticas, exigia das Partes que se esforçassem, “na medida do necessário, por aplicar os princípios da avaliação dos impactes ambientais às políticas, planos e programas”. Mais tarde, a 21 de Março de 2003, os países-membros da UNECE viriam a assinar um Protocolo de Avaliação Ambiental Estratégica num contexto transfronteiriço, mais conhecido como Protocolo de Kiev. Este Protocolo, vem exigir que as Partes avaliem as consequências ambientais dos seus projectos, planos e programas. A avaliação ambiental estratégica é assim levada a cabo no início do processo de decisão e antes da Avaliação de Impacte Ambiental de projectos que os venham a concretizar. O protocolo vem também prever uma ampla participação pública no processo de decisão do governo em diversos sectores do desenvolvimento.
A legislação comunitária no domínio da avaliação ambiental estratégica consta da Directiva 2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho, o primeiro instrumento comunitário relativo à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente, conhecido como Directiva AAE. Esta directiva é aplicável a uma vasta gama de planos e programas e estabelece requisitos pormenorizados de avaliação e notificação dos seus efeitos ambientais. A directiva inclui uma disposição relativa aos efeitos transfronteiras que se inspira na Convenção de Espoo. O principal objectivo desta directiva é o de assegurar que, através da adopção de um modelo procedimental e da participação do público e de entidades responsáveis em matérias ambientais, as consequências ambientais de um determinado plano ou programa produzido ou adoptado por uma entidade no uso de poderes públicos são previamente identificadas e avaliadas durante a fase da sua elaboração e antes da sua adopção.
O Decreto-Lei nº 232/2007, de 15 de Junho transpõe para o ordenamento jurídico português a Directiva AAE. Com este diploma, pretende criar-se um mecanismo que permita tomar em consideração os efeitos ambientais de determinados planos e programas durante a sua elaboração ou e antes da sua aprovação, e, assim, promover-se a adopção de soluções inovadoras mais eficazes e sustentáveis e de medidas de controlo que evitem ou reduzam efeitos negativos significativos no ambiente decorrentes da execução deste plano ou programa.
Assim, e antes de mais, podemos afirmar que a Avaliação Ambiental Estratégica de planos e programas é um instrumento de avaliação de impactes a nível estratégico, que tem como objectivo principal incorporar uma série de valores ambientais no procedimento de tomada de decisão sobre determinados planos e programas, durante a sua elaboração e antes da sua aprovação, bem como a avaliação de oportunidades e riscos de estratégias de acção no quadro de um desenvolvimento sustentável. Pretende-se ainda com este instrumento melhorar a qualidade de políticas, planos e programas, fortalecer e facilitar a AIA de projectos e promover novas formas de tomada de decisão.
Presente no conceito de AAE está a noção de continuidade em que decisões estratégicas são tomadas de forma sucessiva ao longo de um processo de planeamento e programação. O desenvolvimento de novas estratégias resulta de uma revisão, de estratégias anteriores, face a cenários de evolução e a objectivos prioritários, influenciando assim o ciclo seguinte de planeamento ou programação. Esta noção de continuidade é crucial no âmbito da AAE, uma vez que o seu objecto de avaliação é um processo contínuo. Para melhor influenciar um processo de decisão, a AAE deve
partilhar este comportamento de continuidade. Daí que tenhamos que referir que a AAE é um instrumento que se exprime na forma de um procedimento que deverá acompanhar o processo de planeamento e programação em todas as suas fases e mutações. Esta é, aliás, a orientação dada no preâmbulo do Decreto-Lei 232/2007 de 15 de Junho, o qual menciona que “a avaliação ambiental de planos e programas pode ser entendida como um processo integrado no procedimento de tomada de decisão, que se destina a incorporar uma série de valores ambientais nessa mesma decisão (…) e constitui um processo contínuo (…)”.
Um dos grandes desafios da AAE reside na capacidade de avaliar as possíveis oportunidades e riscos de
estratégias de desenvolvimento territorial e sectorial, tendo em vista objectivos de desenvolvimento sustentável. Assim, a AAE visa avialiar o mérito ou os riscos de prosseguir aquelas estratégias de desenvolvimento territorial e sectorial e, eventualmente, propôr melhores direcções para as estratégias a seguir.
Assim estão sujeitos a AAE, entre outros (cf. Art.º 3º DL 232/2007):
· Planos e programas sectoriais nas áreas da agricultura, floresta, pescas, energia, indústria, transportes, turismo;
· Planos e programas de gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos;
· Planos e programas que constituam enquadramento para a futura aprovação de projectos sujeitos a avaliação de impacte ambiental ou que constituam enquadramento para a futura aprovação de projectos e que sejam qualificados como susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente.
A legislação nacional estabelece que cabe à entidade responsável pela elaboração do plano ou programa a implementação e direcção dos procedimentos previstos. Assim, resumidamente, cabe a esta entidade:
1. Avaliar da sujeição, ou não, a AAE (3º/2 DL 232/2007);2. Determinar o âmbito da AAE e o alcance e nível de pormenorização da incluir no relatório ambiental (5º/1);
3. Elaborar e sujeitar a consulta pública o plano e programa com o respectivo relatório ambiental (contendo o correspondente resumo não técnico), sobre o qual a Agência Portuguesa do Ambiente (APA) elaborará um um parecer contendo uma apreciação global da sua conformidade com as exigências legais, que remeterá à apreciação do membro do Governo responsável pela área do ambiente (6º/4 e 7º/1);
4. Elaborar a versão final do plano ou programa, assim como a respectiva declaração ambiental, disponibilizando-os publicamente na internet (10º/1 e 2);5. Avaliar e controlar os efeitos no ambiente da aplicação e execução do plano ou programa, a fim de corrigir os efeitos negativos imprevistos, divulgando electronicamente os resultados desse controlo com uma periodicidade de actualização no mínimo anual, e comunicando ainda os resultados do mesmo a APA (11º/1).
Pode ilustrar-se o procedimento de AAE com o presente gráfico:
Seria errado afirmar que os procedimentos de AIA e AAE são totalmente distintos. A AAE e a AIA são instrumentos que possuem uma raiz comum, a avaliação de impactes, mas um objecto de avaliação diferente: estratégias de desenvolvimento futuro com um elevado nível de incerteza em AAE, propostas e medidas concretas e objectivas para execução de projectos em AIA. Esta natureza diferente do objecto de avaliação em AAE e em AIA determina exigências metodológicas diferentes relacionadas com a escala de avaliação e com o processo de decisão inerente a cada um deles.
Se em AAE a perspectiva é estratégica e de longo prazo e o seu processo é cíclico e contínuo, em AIA a perspectiva é de médio e curto prazo e o processo é motivado por propostas concretas de intervenção.
O que se torna essencial em AAE é ajudar a reflectir sobre as oportunidades e riscos de optar por determinadas direcções de desenvolvimento no futuro e não, tal como em AIA, assumir resultados esperados de planos e políticas como altamente prováveis, para avaliar os seus impactes positivos e negativos, sugerindo medidas de minimização ou compensação dos seus impactes negativos
A nível procedimental também não ocorrem incompatibilidades, sendo que a AAE não prejudica a AIA. Aliás, a complementaridade é desejável - quando houver lugar a estes dois tipos de avaliação, elas devem articular-se nos termos do artigo 13º. A decisão da AAE não é decisiva para a decisão de AIA. No entanto, em caso de divergência das duas decisões, esta deve ser fundamentada (13º/4).
Assim, apesar das profundas diferenças que marcam estes dois procedimentos, podemos concluir que ambos têm como preocupação central a preservação dos valores ambientais e a promoção do desenvolvimento sustentável.
sexta-feira, 29 de maio de 2009
13ª Tarefa
No acórdão do Tribunal de Justiça (TJ) de 14 de Junho está em análise a correcta transposição pela Bélgica das Directivas 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, 80/68/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas, 84/360/CEE do Conselho de 28 de Junho de 1984, relativa à luta contra a poluição atmosférica provocada por instalações industriais, e 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente.
Esta última directiva foi transposta para a nossa ordem jurídica através do Decreto-Lei n.º 197/2005 de 8 de Novembro, que regula a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA).
Segundo o defendido pelo TJ, as directivas em causa impõem aos Estados-Membros a adopção de medidas úteis para assegurar de que as actividades ou instalações nelas referidas estão sujeitas a autorização prévia e a adopção de medidas que assegurem que os projectos que podem ter um impacto significativo no ambiente estejam efectivamente submetidos a uma avaliação dos seus efeitos, prévia à sua aprovação.
Em avaliação estão as normas do direito belga que prevêem que, em primeira instância, a falta de pronúncia da autoridade competente dentro do respectivo prazo constitui indeferimento tácito da autorização e que, em segunda instância, o mesmo comportamento daquela autoridade implica um deferimento tácito.
Em defesa, invocou-se que a autorização tácita tinha um campo de aplicação limitado, que as autoridades competentes estavam prevenidas da consequência das suas omissões e que a autorização tácita não implica uma avaliação passiva por haver uma avaliação circunstanciada.
O TJ, fazendo referência a anterior jurisprudência sobre a Directiva 80/68 segundo a qual o sistema de autorizações tácitas é incompatível com a directiva e que esta exige que se adopte sempre um acto expresso de autorização ou proibição após a avaliação das circunstâncias concretas, aplicou esta mesma jurisprudência a todas as outras directivas cuja violação pela Bélgica estava em discussão e acima referidas.
Com isto conclui que a autorização tácita não é compatível com as exigências das directivas referidas, uma vez que as quatro primeiras prevêem mecanismos de autorização prévia e a última (a que no nosso Direito interno corresponde à AIA) prevê um processo de avaliação que precede a concessão da autorização. Portanto, nas palavras do TJ, as autoridades nacionais são “obrigadas, nos termos de cada uma destas directivas, a examinar, caso a caso, todos os pedidos de autorização apresentados.”
Na minha opinião, o TJ parte da ideia de que, independentemente de a autoridade proceder a uma avaliação da situação fáctica e, concluindo que deve ser dada a autorização, não emitir a decisão tempestivamente contando com o efeito do deferimento tácito, só é possível controlar a avaliação e a bondade da decisão se esta existir de forma expressa. Este raciocínio é bastante acertado. Efectivamente, sem uma decisão que se fundamente num procedimento de avaliação e que apresente uma justificação mínima do sentido daquela decisão, não é possível, por um lado, controlar a actuação da autoridade, nem, por outro, controlar o respeito pelas normas aplicáveis aos procedimentos. E esta preocupação é legítima porque, independentemente dos mecanismos conferidos pelo Direito interno de cada Estado-Membro, aos particulares cabe o direito de ver a decisão que os afecta ser tomada de acordo com as normas legais e de requerer o controlo da sua legalidade.
No regime da AIA, acima mencionado, prevê-se no artigo 19.º o deferimento tácito da declaração de impacto ambiental (DIA). Esta DIA contém a decisão sobre o procedimento de AIA. Portanto, também no nosso Direito interno se suscita a questão levantada contra a Bélgica. Sem uma decisão expressa, os contra-interessados no procedimento de AIA que queiram fazer valer por qualquer via os seus direitos, terão que suportar um ónus muito maior caso haja deferimento tácito porque não existe uma decisão expressa contendo elementos fundamentais para a formação de uma convicção.
Se dúvidas havia sobre a possibilidade de o regime interno prever o deferimento tácito quanto à AIA, tais dúvidas foram agora esclarecidas pelo TJ e pode dizer-se que o Estado português corre o risco de ver movido contra si processo idêntico ao sofrido pela Bélgica.
Esta última directiva foi transposta para a nossa ordem jurídica através do Decreto-Lei n.º 197/2005 de 8 de Novembro, que regula a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA).
Segundo o defendido pelo TJ, as directivas em causa impõem aos Estados-Membros a adopção de medidas úteis para assegurar de que as actividades ou instalações nelas referidas estão sujeitas a autorização prévia e a adopção de medidas que assegurem que os projectos que podem ter um impacto significativo no ambiente estejam efectivamente submetidos a uma avaliação dos seus efeitos, prévia à sua aprovação.
Em avaliação estão as normas do direito belga que prevêem que, em primeira instância, a falta de pronúncia da autoridade competente dentro do respectivo prazo constitui indeferimento tácito da autorização e que, em segunda instância, o mesmo comportamento daquela autoridade implica um deferimento tácito.
Em defesa, invocou-se que a autorização tácita tinha um campo de aplicação limitado, que as autoridades competentes estavam prevenidas da consequência das suas omissões e que a autorização tácita não implica uma avaliação passiva por haver uma avaliação circunstanciada.
O TJ, fazendo referência a anterior jurisprudência sobre a Directiva 80/68 segundo a qual o sistema de autorizações tácitas é incompatível com a directiva e que esta exige que se adopte sempre um acto expresso de autorização ou proibição após a avaliação das circunstâncias concretas, aplicou esta mesma jurisprudência a todas as outras directivas cuja violação pela Bélgica estava em discussão e acima referidas.
Com isto conclui que a autorização tácita não é compatível com as exigências das directivas referidas, uma vez que as quatro primeiras prevêem mecanismos de autorização prévia e a última (a que no nosso Direito interno corresponde à AIA) prevê um processo de avaliação que precede a concessão da autorização. Portanto, nas palavras do TJ, as autoridades nacionais são “obrigadas, nos termos de cada uma destas directivas, a examinar, caso a caso, todos os pedidos de autorização apresentados.”
Na minha opinião, o TJ parte da ideia de que, independentemente de a autoridade proceder a uma avaliação da situação fáctica e, concluindo que deve ser dada a autorização, não emitir a decisão tempestivamente contando com o efeito do deferimento tácito, só é possível controlar a avaliação e a bondade da decisão se esta existir de forma expressa. Este raciocínio é bastante acertado. Efectivamente, sem uma decisão que se fundamente num procedimento de avaliação e que apresente uma justificação mínima do sentido daquela decisão, não é possível, por um lado, controlar a actuação da autoridade, nem, por outro, controlar o respeito pelas normas aplicáveis aos procedimentos. E esta preocupação é legítima porque, independentemente dos mecanismos conferidos pelo Direito interno de cada Estado-Membro, aos particulares cabe o direito de ver a decisão que os afecta ser tomada de acordo com as normas legais e de requerer o controlo da sua legalidade.
No regime da AIA, acima mencionado, prevê-se no artigo 19.º o deferimento tácito da declaração de impacto ambiental (DIA). Esta DIA contém a decisão sobre o procedimento de AIA. Portanto, também no nosso Direito interno se suscita a questão levantada contra a Bélgica. Sem uma decisão expressa, os contra-interessados no procedimento de AIA que queiram fazer valer por qualquer via os seus direitos, terão que suportar um ónus muito maior caso haja deferimento tácito porque não existe uma decisão expressa contendo elementos fundamentais para a formação de uma convicção.
Se dúvidas havia sobre a possibilidade de o regime interno prever o deferimento tácito quanto à AIA, tais dúvidas foram agora esclarecidas pelo TJ e pode dizer-se que o Estado português corre o risco de ver movido contra si processo idêntico ao sofrido pela Bélgica.
12ª Tarefa
As áreas classificadas, a reserva agrícola nacional (RAN) e a reserva ecológica nacional (REN) são instrumentos de política de ambiente e do ordenamento do território previstos na Lei de Bases do Ambiente (Lei n.º 11/87 de 7 de Abril de 1987). De acordo com o princípio da procura do nível de acção mais adequado, relacionam-se entre si conforme o seu nível (internacional, nacional, local ou sectorial) seja mais adequado à acção que se pretende levar a cabo. Assim, apesar de todas poderem ser de âmbito internacional, nacional ou local, a RAN é específica do sector agrícola e a REN de todo o sector ecológico. A área classificada é mais abrangente do que as anteriores, uma vez que consiste na classificação de uma área como protegida e, portanto, sujeita a um estatuto próprio de conservação. A RAN e a REN são em si áreas classificadas num sentido amplo.
As áreas protegidas são também áreas classificadas: têm um estatuto de protecção próprio. De acordo com o artigo 1º do Decreto-Lei n.º 19/93 de 23 de Janeiro, as áreas protegidas são “as áreas terrestres e as águas interiores e marítimas em que a fauna, a flora, a paisagem, os ecossistemas ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor ecológico ou paisagístico, importância científica, cultural e social, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais, a valorização do património natural e construído, regulamentando as intervenções artificiais susceptíveis de as degradar” e que como tal sejam classificadas. Portanto, as áreas protegidas são as que apresentem estas características e que sejam classificadas como áreas protegidas.
O parque natural é precisamente uma destas áreas protegidas: é uma área protegida de interesse nacional, que integra a Rede Nacional de Áreas Protegidas. Aliás, esta Rede Nacional de Áreas Protegidas é constituída pelas áreas protegidas que sejam previstas com base no Decreto-Lei acima referido e que prevê como uma das áreas protegidas de interesse nacional o parque natural. Como tal, surgirá naturalmente a necessidade de harmonizar a gestão desta área com as restantes de interesse nacional, regional ou local.
As Zonas de Protecção Especial (ZEP), de origem comunitária, estão previstas no diploma que regula a Rede Natura 2000 (Decreto-Lei n.º 140/99 de 24 de Abril). Também neste caso estamos perante áreas classificadas, mas enquanto que as anteriores consistem em delimitações espaciais com interesse ecológico, paisagístico, científico ou cultural, as ZEP são delimitadas em função da existência de certos habitats e, portanto, são mais restritas do que aquelas, deixando de fora o elemento “humano”, ainda que a protecção se faça no interesse do homem.
Portanto, estas diferentes zonas ou áreas relacionam-se tanto vertical como horizontalmente. Podemos verificar a existência de ramificações dentro de um mesmo grupo no sentido de aproximação de níveis cada vez mais delimitados de áreas classificadas e até a possibilidade de um mesmo espaço geográfico integrar mais do que um destes grupos. Assim, por exemplo, uma área da Rede Nacional de Áreas Protegidas poderia também integrar a Rede Natura 2000. Neste caso, há que olhar para os objectivos de cada um dos regimes e deixar o controlo ambiental aos respectivos órgãos, conforme os objectivos de cada um. Não parece que a aplicação de um regime possa excluir a aplicação do outro, nem que o mesmo espaço não possa ser alvo de mais do que uma classificação. A compatibilização passará pelo respeito dos princípios específicos enumerados na Lei de Bases do Ambiente.
As áreas protegidas são também áreas classificadas: têm um estatuto de protecção próprio. De acordo com o artigo 1º do Decreto-Lei n.º 19/93 de 23 de Janeiro, as áreas protegidas são “as áreas terrestres e as águas interiores e marítimas em que a fauna, a flora, a paisagem, os ecossistemas ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor ecológico ou paisagístico, importância científica, cultural e social, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais, a valorização do património natural e construído, regulamentando as intervenções artificiais susceptíveis de as degradar” e que como tal sejam classificadas. Portanto, as áreas protegidas são as que apresentem estas características e que sejam classificadas como áreas protegidas.
O parque natural é precisamente uma destas áreas protegidas: é uma área protegida de interesse nacional, que integra a Rede Nacional de Áreas Protegidas. Aliás, esta Rede Nacional de Áreas Protegidas é constituída pelas áreas protegidas que sejam previstas com base no Decreto-Lei acima referido e que prevê como uma das áreas protegidas de interesse nacional o parque natural. Como tal, surgirá naturalmente a necessidade de harmonizar a gestão desta área com as restantes de interesse nacional, regional ou local.
As Zonas de Protecção Especial (ZEP), de origem comunitária, estão previstas no diploma que regula a Rede Natura 2000 (Decreto-Lei n.º 140/99 de 24 de Abril). Também neste caso estamos perante áreas classificadas, mas enquanto que as anteriores consistem em delimitações espaciais com interesse ecológico, paisagístico, científico ou cultural, as ZEP são delimitadas em função da existência de certos habitats e, portanto, são mais restritas do que aquelas, deixando de fora o elemento “humano”, ainda que a protecção se faça no interesse do homem.
Portanto, estas diferentes zonas ou áreas relacionam-se tanto vertical como horizontalmente. Podemos verificar a existência de ramificações dentro de um mesmo grupo no sentido de aproximação de níveis cada vez mais delimitados de áreas classificadas e até a possibilidade de um mesmo espaço geográfico integrar mais do que um destes grupos. Assim, por exemplo, uma área da Rede Nacional de Áreas Protegidas poderia também integrar a Rede Natura 2000. Neste caso, há que olhar para os objectivos de cada um dos regimes e deixar o controlo ambiental aos respectivos órgãos, conforme os objectivos de cada um. Não parece que a aplicação de um regime possa excluir a aplicação do outro, nem que o mesmo espaço não possa ser alvo de mais do que uma classificação. A compatibilização passará pelo respeito dos princípios específicos enumerados na Lei de Bases do Ambiente.
Acórdão do STA sobre a localização da ponte Vasco da Gama
Neste acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 14 de Março de 1995, está em causa um recurso interposto por uma associação de defesa do ambiente, a Liga para a Protecção da Natureza respeitante à deliberação do Conselho de Ministros do Estado Português no sentido de aprovar um Decreto Lei que vem estabelecer a localização da Ponte Vasco da Gama na zona do Estuário do Tejo. Os principais pontos em discussão são o facto de ter sido ou não desrespeitado o conteúdo do art. 4.º n.º 4 da Directiva 79/409/CEE e se a construção da ponte seria um projecto que devesse ou não ser objecto de Avaliação de Impacto Ambiental (AIA).
De acordo com as principais alegações da recorrente, está antes de mais em causa uma Directiva do Conselho das Comunidades Europeias, a Directiva 79/409/CEE, publicada a 2 de Abril De 1979 que impõe, entre outros aspectos, a obrigatoriedade de cada Estado membro da União criar, no seu território, áreas protegidas, denominadas Zonas de Protecção Especial, onde devem proibir o desenvolvimento de qualquer tipo de actividade que seja susceptível de perturbar as aves selvagens que aí acorrem. O que esta recorrente vem alegar é que a zona do estuário do Tejo, onde se projecta que venha a ser construída a ponte, é uma ZPE e que, além do mais, é das mais importantes áreas húmidas da Europa no que respeita à conservação das aves aquáticas selvagens, sendo dotada de inúmeras potencialidades biológicas decorrentes das características específicas que a margem sul do rio Tejo apresenta pelo que, a se concretizar a construção, as aves seriam significativamente afectadas, pois iria ser destruída grande parte dos seus habitats e haveria uma diminuição da qualidade do ar e, por seu turno, um aumento da poluição.
Em resposta, o que alega a entidade recorrida é que “o acto impugnado não é uma actividade directamente dirigida à deterioração dos habitats e à perturbação das aves e a construção de uma ponte nunca se pode incluir numa daquelas actividades e é uma realização com objectivos de prossecução de interesses públicos superiores, mais valiosos, aos que visam alcançar com as proibições da Directiva”.
A posição evidenciada pelo Ministério Público neste caso foi a da inexistência de uma ZPE no Estuário do Tejo e que a construção da ponte deveria ser objecto de AIA.
Ora, antes de analisarmos a posição que foi adoptada pelo STA, convém analisarmos o conceito que está aqui em foco, o de Zona de Protecção Especial, e qual a importância de um projecto visar ter implementação numa zona com essa característica.
Antes de mais, vou fazer referência à evolução legislativa registada nesta matéria até hoje. Um conceito muito importante para o meio ambiente nos dias de hoje é o da Rede Natura 2000, que consiste numa rede de áreas designadas para conservar os habitats e as espécies selvagens raras, ameaçadas ou vulneráveis na União Europeia. Com ela está relacionada a implementação de duas directivas comunitárias, a Directiva Aves (79/409/CEE, de 2 de Abril), relativa à conservação das aves selvagens, e a Directiva Habitats (92/43/CEE, de 21 de Maio), relativa à protecção dos habitats e da fauna e da flora selvagens. A primeira Directiva enunciada, que é a mais relevante para o acórdão em análise, foi a primeira grande acção conjunta dos Estados membros da UE para a conservação do património natural, e foi transposta para a ordem jurídica portuguesa através do Decreto Lei n.º 140/99, de 24 de Abril. A segunda Directiva referida prevê o estabelecimento de uma rede ecológica europeia de zonas especiais de conservação, a Rede Natura 2000, que engloba as ZEC (zonas especiais de conservação) e as ZPE (zonas de protecção especial).
De acordo com o D.L. n.º 49/2005, de 24 de Fevereiro, que procede à alteração do D.L. n.º 140/99, de 24 de Abril, a Rede Natura 2000 “é uma rede ecológica de âmbito europeu que compreende as áreas classificadas como ZEC e as áreas classificadas como ZPE”.
Em Portugal Continental temos diversos sítios classificados como pertencentes à Rede Natura 2000, entre os quais podemos referir a Ria de Alvor, a Serra de Arga, a Serra da Estrela, a Serra de Monfurado e a zona de Peneda-Gerês.
Quanto ao acórdão em análise, de acordo com o STA, o que estava principalmente em foco era “analisar se o art. 4.º n.º 4 da Directiva n.º 79/409/CEE poderia ser invocada pela Recorrente como fundamento do recurso contencioso de anulação por ela interposto da deliberação do Conselho de Ministros quanto à localização da nova ponte sobre o Tejo, situada em território classificado de Zona de Protecção Especial (ZPE)”.
Ora, segundo afirma este Tribunal, o D.L. n.º 75/91, de 14 de Fevereiro, que no seu preâmbulo refere transpor a Directiva em causa, ignorou o tal art. 4.º n.º 4, que impõe aos Estados a adopção de medidas no sentido de “evitar, nas Zonas de Protecção (…), a poluição ou a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afectam as aves, desde que tenham um efeito significativo (…)”. Para além destas Zonas de Protecção, os Estados membros esforçam-se igualmente por evitar a poluição ou a deterioração dos habitats”. Ainda segundo o Tribunal, é verdade que a Directiva impõe que se evite causar efeitos negativos nas Zonas de Protecção Especial criadas e, inclusive, que se tomem medidas (portanto, que haja uma posição activa dos Estados) nesse sentido. No entanto, como afirma o Tribunal, tais medidas com impacto negativo nas áreas em questão só serão proibidas se tiverem um “efeito significativo” a propósito dos objectivos fixados no preceito.
A conclusão a que chega do STA neste caso é a de que o resultado prescrito pela Directiva não evidencia um carácter preciso e incondicional, condições exigidas para a sua invocação pelos particulares independentemente de transposição do acto normativo em causa. A justificação deste órgão jurisdicional é a de que a Directiva “não especifica quais as actividades ou situações causadoras de poluição ou deterioração dos habitats e perturbações que afectem as aves, que assuma o “efeito significativo” a que alude a norma”. Como tal, o STA conclui afirmando que a Directiva em causa não tem efeito directo pelo que não foi violada pela deliberação em análise.
No que respeita à questão de a construção da ponte dever ou não ser objecto de AIA, o que a recorrente alega é que houve violação do art. 3.º nºs 1 e 3 do Decreto-Lei n.º 186/90, de 6 de Junho, entre outras disposições, ao que o recorrente responde que dos anexos da lei em causa, que elenca os projectos que estão sujeitos a um processo de AIA, não constam pontes nem infra-estruturas similares, e que o procedimento de AIA visa projectos de construção de obras ou infra-estruturas, e não a sua localização, que é o que foi aprovado pelo acto do Recorrente. O Tribunal veio concordar com esta posição de que não é a localização que está sujeita a AIA mas sim a própria construção, o que não é o caso aqui.
Em conclusão à análise desta jurisprudência e às suas decisões, cabe-me afirmar que a análise dos impactos negativos a nível ambiental de qualquer projecto nunca é um processo fácil, na medida em que sabemos que o alcance do risco zero é praticamente impossível, neste caso como em qualquer outro, e o facto é que é a partir de projectos como o da construção desta ponte que se desenvolvem as sociedades, neste caso específico através da facilitação dos acessos ao centro da capital do país, o que afigura uma necessidade imperiosa. Todos nós sabemos o caos que é entrar e sair de Lisboa nas horas de maior congestionamento, ainda mais quando só havia uma ponte a permitir isso no que respeita à margem sul.
É verdade que a zona do Estuário do Tejo, enquanto zona dotada de diversos recursos ambientais muito valiosos, não poderia ter sido “ocupada” de ânimo leve, sendo necessários o maior número possível de estudos e ponderações de modo a que fosse alcançada a solução mais viável em termos de uma ponderação entre custos e benefícios.
Havendo interesses atendíveis dos dois lados da questão, no âmbito do acórdão apresentado, não se afigura fácil a tarefa de “julgar o julgador” final desta causa, pelo que, face aos benefícios que, agora analisados a posteriori (de uma forma mais fácil), a ponte trouxe a nível de acessibilidades, resta-me afirmar que teria sido bem mais fácil se o Estado português tivesse cumprido no prazo mais breve possível e de forma fidedigna a sua obrigação de transpor a Directiva comunitária em causa, o que teria porventura ajudado a resolver este caso de outra forma.
De acordo com as principais alegações da recorrente, está antes de mais em causa uma Directiva do Conselho das Comunidades Europeias, a Directiva 79/409/CEE, publicada a 2 de Abril De 1979 que impõe, entre outros aspectos, a obrigatoriedade de cada Estado membro da União criar, no seu território, áreas protegidas, denominadas Zonas de Protecção Especial, onde devem proibir o desenvolvimento de qualquer tipo de actividade que seja susceptível de perturbar as aves selvagens que aí acorrem. O que esta recorrente vem alegar é que a zona do estuário do Tejo, onde se projecta que venha a ser construída a ponte, é uma ZPE e que, além do mais, é das mais importantes áreas húmidas da Europa no que respeita à conservação das aves aquáticas selvagens, sendo dotada de inúmeras potencialidades biológicas decorrentes das características específicas que a margem sul do rio Tejo apresenta pelo que, a se concretizar a construção, as aves seriam significativamente afectadas, pois iria ser destruída grande parte dos seus habitats e haveria uma diminuição da qualidade do ar e, por seu turno, um aumento da poluição.
Em resposta, o que alega a entidade recorrida é que “o acto impugnado não é uma actividade directamente dirigida à deterioração dos habitats e à perturbação das aves e a construção de uma ponte nunca se pode incluir numa daquelas actividades e é uma realização com objectivos de prossecução de interesses públicos superiores, mais valiosos, aos que visam alcançar com as proibições da Directiva”.
A posição evidenciada pelo Ministério Público neste caso foi a da inexistência de uma ZPE no Estuário do Tejo e que a construção da ponte deveria ser objecto de AIA.
Ora, antes de analisarmos a posição que foi adoptada pelo STA, convém analisarmos o conceito que está aqui em foco, o de Zona de Protecção Especial, e qual a importância de um projecto visar ter implementação numa zona com essa característica.
Antes de mais, vou fazer referência à evolução legislativa registada nesta matéria até hoje. Um conceito muito importante para o meio ambiente nos dias de hoje é o da Rede Natura 2000, que consiste numa rede de áreas designadas para conservar os habitats e as espécies selvagens raras, ameaçadas ou vulneráveis na União Europeia. Com ela está relacionada a implementação de duas directivas comunitárias, a Directiva Aves (79/409/CEE, de 2 de Abril), relativa à conservação das aves selvagens, e a Directiva Habitats (92/43/CEE, de 21 de Maio), relativa à protecção dos habitats e da fauna e da flora selvagens. A primeira Directiva enunciada, que é a mais relevante para o acórdão em análise, foi a primeira grande acção conjunta dos Estados membros da UE para a conservação do património natural, e foi transposta para a ordem jurídica portuguesa através do Decreto Lei n.º 140/99, de 24 de Abril. A segunda Directiva referida prevê o estabelecimento de uma rede ecológica europeia de zonas especiais de conservação, a Rede Natura 2000, que engloba as ZEC (zonas especiais de conservação) e as ZPE (zonas de protecção especial).
De acordo com o D.L. n.º 49/2005, de 24 de Fevereiro, que procede à alteração do D.L. n.º 140/99, de 24 de Abril, a Rede Natura 2000 “é uma rede ecológica de âmbito europeu que compreende as áreas classificadas como ZEC e as áreas classificadas como ZPE”.
Em Portugal Continental temos diversos sítios classificados como pertencentes à Rede Natura 2000, entre os quais podemos referir a Ria de Alvor, a Serra de Arga, a Serra da Estrela, a Serra de Monfurado e a zona de Peneda-Gerês.
Quanto ao acórdão em análise, de acordo com o STA, o que estava principalmente em foco era “analisar se o art. 4.º n.º 4 da Directiva n.º 79/409/CEE poderia ser invocada pela Recorrente como fundamento do recurso contencioso de anulação por ela interposto da deliberação do Conselho de Ministros quanto à localização da nova ponte sobre o Tejo, situada em território classificado de Zona de Protecção Especial (ZPE)”.
Ora, segundo afirma este Tribunal, o D.L. n.º 75/91, de 14 de Fevereiro, que no seu preâmbulo refere transpor a Directiva em causa, ignorou o tal art. 4.º n.º 4, que impõe aos Estados a adopção de medidas no sentido de “evitar, nas Zonas de Protecção (…), a poluição ou a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afectam as aves, desde que tenham um efeito significativo (…)”. Para além destas Zonas de Protecção, os Estados membros esforçam-se igualmente por evitar a poluição ou a deterioração dos habitats”. Ainda segundo o Tribunal, é verdade que a Directiva impõe que se evite causar efeitos negativos nas Zonas de Protecção Especial criadas e, inclusive, que se tomem medidas (portanto, que haja uma posição activa dos Estados) nesse sentido. No entanto, como afirma o Tribunal, tais medidas com impacto negativo nas áreas em questão só serão proibidas se tiverem um “efeito significativo” a propósito dos objectivos fixados no preceito.
A conclusão a que chega do STA neste caso é a de que o resultado prescrito pela Directiva não evidencia um carácter preciso e incondicional, condições exigidas para a sua invocação pelos particulares independentemente de transposição do acto normativo em causa. A justificação deste órgão jurisdicional é a de que a Directiva “não especifica quais as actividades ou situações causadoras de poluição ou deterioração dos habitats e perturbações que afectem as aves, que assuma o “efeito significativo” a que alude a norma”. Como tal, o STA conclui afirmando que a Directiva em causa não tem efeito directo pelo que não foi violada pela deliberação em análise.
No que respeita à questão de a construção da ponte dever ou não ser objecto de AIA, o que a recorrente alega é que houve violação do art. 3.º nºs 1 e 3 do Decreto-Lei n.º 186/90, de 6 de Junho, entre outras disposições, ao que o recorrente responde que dos anexos da lei em causa, que elenca os projectos que estão sujeitos a um processo de AIA, não constam pontes nem infra-estruturas similares, e que o procedimento de AIA visa projectos de construção de obras ou infra-estruturas, e não a sua localização, que é o que foi aprovado pelo acto do Recorrente. O Tribunal veio concordar com esta posição de que não é a localização que está sujeita a AIA mas sim a própria construção, o que não é o caso aqui.
Em conclusão à análise desta jurisprudência e às suas decisões, cabe-me afirmar que a análise dos impactos negativos a nível ambiental de qualquer projecto nunca é um processo fácil, na medida em que sabemos que o alcance do risco zero é praticamente impossível, neste caso como em qualquer outro, e o facto é que é a partir de projectos como o da construção desta ponte que se desenvolvem as sociedades, neste caso específico através da facilitação dos acessos ao centro da capital do país, o que afigura uma necessidade imperiosa. Todos nós sabemos o caos que é entrar e sair de Lisboa nas horas de maior congestionamento, ainda mais quando só havia uma ponte a permitir isso no que respeita à margem sul.
É verdade que a zona do Estuário do Tejo, enquanto zona dotada de diversos recursos ambientais muito valiosos, não poderia ter sido “ocupada” de ânimo leve, sendo necessários o maior número possível de estudos e ponderações de modo a que fosse alcançada a solução mais viável em termos de uma ponderação entre custos e benefícios.
Havendo interesses atendíveis dos dois lados da questão, no âmbito do acórdão apresentado, não se afigura fácil a tarefa de “julgar o julgador” final desta causa, pelo que, face aos benefícios que, agora analisados a posteriori (de uma forma mais fácil), a ponte trouxe a nível de acessibilidades, resta-me afirmar que teria sido bem mais fácil se o Estado português tivesse cumprido no prazo mais breve possível e de forma fidedigna a sua obrigação de transpor a Directiva comunitária em causa, o que teria porventura ajudado a resolver este caso de outra forma.
7º Tarefa Informação Ambiental
O Direito Ambiental é constituído por vários princípios que tornam possível uma melhor concretização da procura por um meio ambiente equilibrado.
Um dos princípios é o princípio da participação popular que constitui um dos alicerces do direito ambiental e que, através da informação ambiental, consagra uma verdadeira efectivação no que diz respeito à concretização do direito ambiental enquanto direito constitucional.
O Ambiente é uma preocupação não apenas do poder público como também de cada cidadão. Essa preocupação só poderia ser correspondida através de uma participação efectiva no processo que diga respeito às questões ambientais. Podemos, de facto, ter uma posição mais activa através, por exemplo, do acesso à informação ambiental consagrada na nossa Constituição da República Portuguesa (CRP), nos seus artigos 37º/1, 48’/2 e o 268º/1 e 2 conjugados com os artigos 9º, alínea c) e 66º, referentes a uma Administração aberta e transparente.
Actualmente, no que diz respeito a esta matéria temos em particular a Lei de Acesso à Informação Ambiental (LAIA), a Lei 19/2006, com carácter especial face à Lei de Acesso aos Documentos da Administração (LADA) transposta pela Directiva Comunitária 2003/4/CE e do Regulamento 1367/2006 – (Convenção de Aarhus – 1998 ).
O direito de acesso à informação tem como base não só a consulta de dados como também à obtenção dos mesmos (artigo 6/1 da LAIA). O processo abarca apenas um pedido que não necessita de ser justificado e cuja resposta deverá ser dada no prazo de 10 dias (9/1 a) e 13 da LAIA).
A resposta do mesmo pode consagrar várias possibilidades: pode ser positiva, parcialmente positiva (artigo 12º), (novidade perante a LADA), negativa ou diferida para momento posterior (artigo 11/2 e 5 LAIA), cujos fundamentos encontram-se previstos no artigo 11/6 da LAIA e os respectivos limites referidos no artigo 11/7.
Nos restantes casos, o requerente tem ainda a possibilidade de apresentar queixa à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos – artigo 16º LADA.
Podemos dizer, de facto, tal como sustenta Vasco Pereira da Silva que o Direito à Informação Ambiental está intimamente ligado ao princípio ambiental da prevenção, que procura evitar perigos imediatos e concretos para o ambiente, assim como eventuais riscos futuros através de uma actuação mediata e de antecipação que de outro modo poderiam tornar-se irremediáveis, conseguindo-se recolher a informação necessária para evitar tais consequências.
É, de facto, um direito de extrema relevância. Contudo, também existem restrições ao mesmo, nomeadamente quando existe conflito de direitos. Falamos aqui de colisão deste direito com outros constitucionalmente consagrados, o que acontece por exemplo quando estamos perante interesses industriais ou comerciais, não esquecendo de referir o artigo 268º/2 CRP em que se verificam esses mesmos limites. Isto sucede como podemos ver através do acórdão analisado.
O Direito à Informação é deste modo uma forma de controlar a Administração, procurando desta forma uma maior transparência quanto aos processos da mesma.
quinta-feira, 28 de maio de 2009
9ª Tarefa: AIAP V.S. AIAE
A Avaliação de impacto ambiental de projectos (AIAP) e a Avaliação de impacto ambiental estratégica (AIAE) são dois procedimentos admnistrativos especiais em sede de direito do Ambiente. O primeiro está no consagrado no Decreto-lei n.º 69/2000 de 3 de Maio com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º 197/2005 e o segundo no Decreto-Lei 232/2007. Tanto um regime como o outro são transposições de Directivas comunitárias: Relativamente à AIAP trata-se da Directiva n.º 85/337/CEE com as alterações introduzidas pela Directiva n.º 97/11/CE e pela Directiva n.º 2003/35/CE e no que diz respeito à AIAE é a directiva n.º 2001/42/CE.
Tanto o procedimento administrativo de AIAP como o de AIAE têm como objectivo verificar as consequências e reflexos da intervenção do Homem no mundo natural. As diferenças surgem quando falamos no âmbito e objecto das mesmas. Enquanto a AIAP debruça-se sobre um determinado projecto específico, ponderando os seus efeitos no ambiente, as suas vantagens e inconvenientes, a AIAE faz o mesmo mas em relação a planos e estratégias, operando ao nível das grandes opções, visando aferir a sustentabilidade e as consequências para o ambiente que a adopção de uma determinada estratégia traz.
Ambos os procedimentos influenciam as entidades administrativas em procedimentos posteriores, nomeadamente o licenciamento da actividade em questão.
A avaliação de impacto ambiental estratégica surgiu posteriormente à avaliação de impacto ambiental de projectos visando colmatar uma falha patente no nosso ordenamento jurídico. De facto muitas vezes perante uma avaliação de impacto ambiental de um projecto em particular, as entidades administrativas deparavam-se com a dificuldade de terem de respeitar certas estratégias já estabelecidas em planos ou programas nas quais o dito projecto se enquadrava, planos estes que não estavam sujeitos a AIA. Nesse momento já pouco ou nada podiam fazer, retirando grande parte da utilidade da AIA de projectos. Face a este problema nasce a Directiva n.º 2001/42/CE e depois o nosso DL 232/2007. O objectivo foi o estabelecimento de todo um procedimento que intregrasse nele os valores do ambiente, procedendo à avaliação das consequências ecológicas da adopção de um determinado plano antes da sua aprovação.Os programas e estratégias delimitadas servirão de enquadramento aos projectos posteriores.
Ainda que tenham diferentes âmbitos e funções poderá suceder que um projecto sujeito a avaliação de impacto ambiental se integre no âmbito de um determinado plano. Nos termos do artigo 13º nº1 do DL 232/2007, o que deverá acontecer suceder é « sempre que possível, ser objecto de avaliação simultaneamente com a avaliação ambiental do respectivo plano ou programa».
Ainda relativamente à articulação entre estes dois diplomas é possível à AIAP aproveitar elementos produzidos na AIAE caso o projecto se considere integrado no plano (cfr. artigo 13º/3).
A avaliação de impacto ambiental estratégica não é vinculativa para as decisões de Avaliação de impacto ambiental de projectos mas deverá ponderar os seus resultados. Considera-se que a administração deverá fundamentar qualquer eventual divergência entre uma AIAE e uma decisão de avaliação ambiental de projectos. Nas suas conclusões poderá a AIAP remeter para a AIAE (artigo 13º/3 DL 232/2007).
A AIAP relativamente à AIAE envolve um procedimento mais complexo, derivado da intervenção de um elevado número de entidades administrativas e do elaborado processo decisório. Por outro lado a possibilidade de dispensa parece ser mais ampla no caso da AIAP (artigo 3º DL 69/2000 e artigo 3º DL 197/2005) do que no caso da AIAE (art. 4º DL 232/2007). Melhor seria um regime em que houvesse um processo mais simples mas sempre ou quase sempre obrigatório.
Estes procedimentos administrativos são uma das melhores expressões do princípo da prevenção e do princípio do desenvolvimento sustentável. Do primeiro princípio porque a avaliação de impacto ambiental seja de projectos ou de estratégias vai permitir acautelar lesões futuras do ambiente ao identificar e analisar as prováveis consequências para o ambiente de um dado projecto ou estratégia e do segundo princípio através da exigência de que sejam ponderados os prejuízos ecológicos em contraposição aos beneficios económicos de uma dada actividade sujeita a avaliação ambiental.
Tanto o procedimento administrativo de AIAP como o de AIAE têm como objectivo verificar as consequências e reflexos da intervenção do Homem no mundo natural. As diferenças surgem quando falamos no âmbito e objecto das mesmas. Enquanto a AIAP debruça-se sobre um determinado projecto específico, ponderando os seus efeitos no ambiente, as suas vantagens e inconvenientes, a AIAE faz o mesmo mas em relação a planos e estratégias, operando ao nível das grandes opções, visando aferir a sustentabilidade e as consequências para o ambiente que a adopção de uma determinada estratégia traz.
Ambos os procedimentos influenciam as entidades administrativas em procedimentos posteriores, nomeadamente o licenciamento da actividade em questão.
A avaliação de impacto ambiental estratégica surgiu posteriormente à avaliação de impacto ambiental de projectos visando colmatar uma falha patente no nosso ordenamento jurídico. De facto muitas vezes perante uma avaliação de impacto ambiental de um projecto em particular, as entidades administrativas deparavam-se com a dificuldade de terem de respeitar certas estratégias já estabelecidas em planos ou programas nas quais o dito projecto se enquadrava, planos estes que não estavam sujeitos a AIA. Nesse momento já pouco ou nada podiam fazer, retirando grande parte da utilidade da AIA de projectos. Face a este problema nasce a Directiva n.º 2001/42/CE e depois o nosso DL 232/2007. O objectivo foi o estabelecimento de todo um procedimento que intregrasse nele os valores do ambiente, procedendo à avaliação das consequências ecológicas da adopção de um determinado plano antes da sua aprovação.Os programas e estratégias delimitadas servirão de enquadramento aos projectos posteriores.
Ainda que tenham diferentes âmbitos e funções poderá suceder que um projecto sujeito a avaliação de impacto ambiental se integre no âmbito de um determinado plano. Nos termos do artigo 13º nº1 do DL 232/2007, o que deverá acontecer suceder é « sempre que possível, ser objecto de avaliação simultaneamente com a avaliação ambiental do respectivo plano ou programa».
Ainda relativamente à articulação entre estes dois diplomas é possível à AIAP aproveitar elementos produzidos na AIAE caso o projecto se considere integrado no plano (cfr. artigo 13º/3).
A avaliação de impacto ambiental estratégica não é vinculativa para as decisões de Avaliação de impacto ambiental de projectos mas deverá ponderar os seus resultados. Considera-se que a administração deverá fundamentar qualquer eventual divergência entre uma AIAE e uma decisão de avaliação ambiental de projectos. Nas suas conclusões poderá a AIAP remeter para a AIAE (artigo 13º/3 DL 232/2007).
A AIAP relativamente à AIAE envolve um procedimento mais complexo, derivado da intervenção de um elevado número de entidades administrativas e do elaborado processo decisório. Por outro lado a possibilidade de dispensa parece ser mais ampla no caso da AIAP (artigo 3º DL 69/2000 e artigo 3º DL 197/2005) do que no caso da AIAE (art. 4º DL 232/2007). Melhor seria um regime em que houvesse um processo mais simples mas sempre ou quase sempre obrigatório.
Estes procedimentos administrativos são uma das melhores expressões do princípo da prevenção e do princípio do desenvolvimento sustentável. Do primeiro princípio porque a avaliação de impacto ambiental seja de projectos ou de estratégias vai permitir acautelar lesões futuras do ambiente ao identificar e analisar as prováveis consequências para o ambiente de um dado projecto ou estratégia e do segundo princípio através da exigência de que sejam ponderados os prejuízos ecológicos em contraposição aos beneficios económicos de uma dada actividade sujeita a avaliação ambiental.
Prevenção e Precaução
O princípio da precaução tem origem anglo-saxónica, está consagrado em diversas convenções internacionais, tendo sido mais recentemente adoptado no Tratado da Comunidade Europeia (artigo 174º n.º 2 TCE). A ideia base é que este princípio assenta na concepção de sociedade de risco, comportando as actividades um risco para o meio ambiente que deverá ser evitado ou procurada a solução com menor impacto a nível ambiental.
O princípio da precaução é definido por Timothy O'Riordian (em The precaution Principle In Environmental Management) como "the principle of precaution in environmental management implies commiting human activity to investments where the benefits of action can not, at the time of expenditure, be justified by conclusive scientific evidence".
Apesar de relativamente consolidado ao nível internacional, este princípio é discutível no âmbito nacional, desde logo por ser de difícil distinção com o princípio da prevenção, pois acabam por ter significados muito semelhantes. Carla Amado Gomes tem reservas quer quanto à existência do princípio da precaução como princípio autónomo quer à sua operatividade.
A ideia de precaução, tomada na sua formulação mais generosa/radical, torna-se impraticável. Por essa razão as consagrações do conceito têm sido muito variadas e matizadas. Vários têm sido os critérios apontados para distinguir estes dois princípios: um dos primeiros critérios seria o do risco/perigo, como foi defendido na comunicação de 2 de Fevereiro de 2000 da Comissão, assentando na concepção de que se as consequências da conduta são futuras e ainda não estão determinadas, não havendo um nexo científico provado, apenas um perigo de lesão do ambiente, impor-se-ia a protecção pelo princípio da precaução. Por outro lado, o princípio da prevenção verificar-se-ia nas situações de risco certo e determinado; Um outro critério passaria pela lesão consequente da intervenção do ser humano ou por acontecimentos de ordem natural. No primeiro caso estar-se-ia perante um risco, protegido pelo princípio da prevenção, ao passo que no segundo caso de um perigo seria tutelado pelo princípio da precaução.
Estes dois criterios são altamente criticáveis e de difícil concretização, pois as situações não são lineares. Considera Vasco Pereira da Silva que a tendência ecofundamentalista pode pôr em causa realidades novas. Assim, ao imprimir no princípio da precaução um ónus de in dúbio pró natura, levar-se-ia a proibir qualquer actividade nova, salvo prova científica irrevogável em sentido contrário. Essa prova científica também é criticada pelo professor pois não há provas científicas irrefutáveis.
Carla Amado Gomes considera que o que está em causa é saber quanto estão os Estados dispostos a baixar a fasquia da certeza científica em nome da salvaguarda dos valores ambientais (e da saúde humana). Quanto mais rígida for a formulação do "princípio", menor será o potencial dano exigível para "accionar o gatilho" da atitude precaucionista, e bem assim menores serão os indícios científicos a suportar as proibições impostas (ou as acções preventivas levadas a cabo).
Impõe-se, assim, o entendimento de que o princípio da precaução não pode ser autonomizado, porquanto o princípio teria de estabelecer um conteúdo útil e delimitado, o que dificilmente se sustenta, com efeito, não se confirma a emergência de um novo princípio de Direito Internacional, mas apenas um conjunto de comportamentos de índole predominantemente preventiva que variam de documento para documento. O que subsiste e se reforça é um princípio de prevenção, de perigos e riscos, em que a imposição de restrições às actuações potencialmente lesivas do meio ambiente aumentam na medida da comprovabilidade dos danos e que se baseia numa atitude ponderativa de interesses em presença balanciando solidariedades inter e intra-geracionais.
A melhor solução parece-me, portanto, a preconizada por Vasco Pereira da Silva ao estabelecer uma noção ampla de prevenção. Argumenta o professor que as definições que pretendem a distinção entre ambos os princípios não são unívocas e são mesmo susceptíveis de equívoco, considerando-as tautológicas. Ao adoptar um conceito amplo, não visa somente evitar perigos imediatos e concretos, numa acepção restrita, como também afastar potencias riscos futuros através de actuações imediatas e de antecipação, no sentido amplo do princípio. Esta concepção é independente do efeito lesivo ser futuro ou actual, das causas serem humanas ou naturais. Parece, então, que o professor abrange no mesmo princípio os dois critérios de distinção entre precaução e prevenção, tornando um princípio amplo suficiente para que se escuse essas distinções.
O princípio da precaução é definido por Timothy O'Riordian (em The precaution Principle In Environmental Management) como "the principle of precaution in environmental management implies commiting human activity to investments where the benefits of action can not, at the time of expenditure, be justified by conclusive scientific evidence".
Apesar de relativamente consolidado ao nível internacional, este princípio é discutível no âmbito nacional, desde logo por ser de difícil distinção com o princípio da prevenção, pois acabam por ter significados muito semelhantes. Carla Amado Gomes tem reservas quer quanto à existência do princípio da precaução como princípio autónomo quer à sua operatividade.
A ideia de precaução, tomada na sua formulação mais generosa/radical, torna-se impraticável. Por essa razão as consagrações do conceito têm sido muito variadas e matizadas. Vários têm sido os critérios apontados para distinguir estes dois princípios: um dos primeiros critérios seria o do risco/perigo, como foi defendido na comunicação de 2 de Fevereiro de 2000 da Comissão, assentando na concepção de que se as consequências da conduta são futuras e ainda não estão determinadas, não havendo um nexo científico provado, apenas um perigo de lesão do ambiente, impor-se-ia a protecção pelo princípio da precaução. Por outro lado, o princípio da prevenção verificar-se-ia nas situações de risco certo e determinado; Um outro critério passaria pela lesão consequente da intervenção do ser humano ou por acontecimentos de ordem natural. No primeiro caso estar-se-ia perante um risco, protegido pelo princípio da prevenção, ao passo que no segundo caso de um perigo seria tutelado pelo princípio da precaução.
Estes dois criterios são altamente criticáveis e de difícil concretização, pois as situações não são lineares. Considera Vasco Pereira da Silva que a tendência ecofundamentalista pode pôr em causa realidades novas. Assim, ao imprimir no princípio da precaução um ónus de in dúbio pró natura, levar-se-ia a proibir qualquer actividade nova, salvo prova científica irrevogável em sentido contrário. Essa prova científica também é criticada pelo professor pois não há provas científicas irrefutáveis.
Carla Amado Gomes considera que o que está em causa é saber quanto estão os Estados dispostos a baixar a fasquia da certeza científica em nome da salvaguarda dos valores ambientais (e da saúde humana). Quanto mais rígida for a formulação do "princípio", menor será o potencial dano exigível para "accionar o gatilho" da atitude precaucionista, e bem assim menores serão os indícios científicos a suportar as proibições impostas (ou as acções preventivas levadas a cabo).
Impõe-se, assim, o entendimento de que o princípio da precaução não pode ser autonomizado, porquanto o princípio teria de estabelecer um conteúdo útil e delimitado, o que dificilmente se sustenta, com efeito, não se confirma a emergência de um novo princípio de Direito Internacional, mas apenas um conjunto de comportamentos de índole predominantemente preventiva que variam de documento para documento. O que subsiste e se reforça é um princípio de prevenção, de perigos e riscos, em que a imposição de restrições às actuações potencialmente lesivas do meio ambiente aumentam na medida da comprovabilidade dos danos e que se baseia numa atitude ponderativa de interesses em presença balanciando solidariedades inter e intra-geracionais.
A melhor solução parece-me, portanto, a preconizada por Vasco Pereira da Silva ao estabelecer uma noção ampla de prevenção. Argumenta o professor que as definições que pretendem a distinção entre ambos os princípios não são unívocas e são mesmo susceptíveis de equívoco, considerando-as tautológicas. Ao adoptar um conceito amplo, não visa somente evitar perigos imediatos e concretos, numa acepção restrita, como também afastar potencias riscos futuros através de actuações imediatas e de antecipação, no sentido amplo do princípio. Esta concepção é independente do efeito lesivo ser futuro ou actual, das causas serem humanas ou naturais. Parece, então, que o professor abrange no mesmo princípio os dois critérios de distinção entre precaução e prevenção, tornando um princípio amplo suficiente para que se escuse essas distinções.
deferimento tácito n 14802
Este comentário foi posto no blog no dia 23 ou 24 mas não foi etiquetado
Relativamente ao assunto do deferimento tácito que está plasmado no d.l. 69/ 2000 no seu artigo 19ª existem vozes discordantes por parte da doutrina e jurisprudência que tornam esta possibilidade de formação de acto tácito de deferimento um acto não só contraproducente tendo em vista o princípio constitucional e comunitário da prevenção mas até mesmo ilegal .
Na legislação anterior sobre este matéria datada de 2000 proibia-se expressamente os licenciamentos tácitos e consagrava-se o dever de decisão expressa , proibindo sedta forma decisões de impacto ambiental tácitas.
Com efeito, o Tribunal de Justiça já por diversas vezes teve oportunidade de se pronunciar no sentido da absoluta necessidade de erradicação da técnica da valoração positiva do silêncio em sede de procedimentos autorizativos ambientais, em virtude da demissão ponderativa que tal técnica veicula[1]. Não só o tribunal de justiça mas também o a jurisprudência comunitária não são apologistas desta ficção de acto jurídico administrativo. Alguma doutrina acusa até a aprovação desta medida com a influência negativa dos industriais.
O acto autorizativo deve possuir no seu código genético ,na sua razão de ser um conjunto de circunstâncias — técnicas, geográficas, ambientais. No deferimento tácito pode existir uma total ausência de ponderação dos valores descritos o que parte da doutrina ( senão a esmagadora maioria considera um ignorar dos comandos constitucionais e comunitários) além da possibilidade de se ignorar a participação pública . Um procedimento de AIA que respeitou todos os trâmites processuais para um juízo de ponderação e posterior decisão a que falta a notificação apenas ao proponente é admissível a possibilidade de ausência da mesma. Contudo um deferimento que pode não ter qualquer juízo de ponderação é perigoso.
Claro está que uma AIA positiva não impede que a licença venha a ser negada mas nessa fase em que a entidade licenciadora competente faz um juízo de valor de impacto ambiental que não foi feito anteriormente pode não ter uma ponderação em termos ambientais tão cabal e adequada do que uma avaliação de impacto onde existe uma participação mais esclarecida e refletida . Não obstante, essa ponderação em termos ambientais é obrigatória sob pena de nulidade como resulta da interpretação conforme do artigo 20 nª 3 do dl 69/2000 tendo em vista os príncipios de desenvolvimento sustentável . De qualquer forma a lógica do deferimento tácito torna a AIA tão importante que tanto faz que ela exista ou não que o resultado é o mesmo nas palavras do Prof. Vasco Pereira da Silva.
[1] Cfr. os Acórdãos do Tribunal de Justiça de 28 de Fevereiro de 1991, Caso C-360/87, e de 14 de Junho de 2001, Caso C-230/00, este último com anotação de José Eduardo FIGUEIREDO DIAS — Anotação ao Acórdão do TJCE de 14 de Junho de 2001, in Revista do CEDOUA, 2001/2, pp. 72 segs.
Relativamente ao assunto do deferimento tácito que está plasmado no d.l. 69/ 2000 no seu artigo 19ª existem vozes discordantes por parte da doutrina e jurisprudência que tornam esta possibilidade de formação de acto tácito de deferimento um acto não só contraproducente tendo em vista o princípio constitucional e comunitário da prevenção mas até mesmo ilegal .
Na legislação anterior sobre este matéria datada de 2000 proibia-se expressamente os licenciamentos tácitos e consagrava-se o dever de decisão expressa , proibindo sedta forma decisões de impacto ambiental tácitas.
Com efeito, o Tribunal de Justiça já por diversas vezes teve oportunidade de se pronunciar no sentido da absoluta necessidade de erradicação da técnica da valoração positiva do silêncio em sede de procedimentos autorizativos ambientais, em virtude da demissão ponderativa que tal técnica veicula[1]. Não só o tribunal de justiça mas também o a jurisprudência comunitária não são apologistas desta ficção de acto jurídico administrativo. Alguma doutrina acusa até a aprovação desta medida com a influência negativa dos industriais.
O acto autorizativo deve possuir no seu código genético ,na sua razão de ser um conjunto de circunstâncias — técnicas, geográficas, ambientais. No deferimento tácito pode existir uma total ausência de ponderação dos valores descritos o que parte da doutrina ( senão a esmagadora maioria considera um ignorar dos comandos constitucionais e comunitários) além da possibilidade de se ignorar a participação pública . Um procedimento de AIA que respeitou todos os trâmites processuais para um juízo de ponderação e posterior decisão a que falta a notificação apenas ao proponente é admissível a possibilidade de ausência da mesma. Contudo um deferimento que pode não ter qualquer juízo de ponderação é perigoso.
Claro está que uma AIA positiva não impede que a licença venha a ser negada mas nessa fase em que a entidade licenciadora competente faz um juízo de valor de impacto ambiental que não foi feito anteriormente pode não ter uma ponderação em termos ambientais tão cabal e adequada do que uma avaliação de impacto onde existe uma participação mais esclarecida e refletida . Não obstante, essa ponderação em termos ambientais é obrigatória sob pena de nulidade como resulta da interpretação conforme do artigo 20 nª 3 do dl 69/2000 tendo em vista os príncipios de desenvolvimento sustentável . De qualquer forma a lógica do deferimento tácito torna a AIA tão importante que tanto faz que ela exista ou não que o resultado é o mesmo nas palavras do Prof. Vasco Pereira da Silva.
[1] Cfr. os Acórdãos do Tribunal de Justiça de 28 de Fevereiro de 1991, Caso C-360/87, e de 14 de Junho de 2001, Caso C-230/00, este último com anotação de José Eduardo FIGUEIREDO DIAS — Anotação ao Acórdão do TJCE de 14 de Junho de 2001, in Revista do CEDOUA, 2001/2, pp. 72 segs.
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