A Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos está prevista no Decreto-Lei 69/2000, de 3 de Maio, com as alterações introduzidas pelo D.L. 197/2005. A Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica, isto é, de Planos ou Programas, aparece regulada no D.L. 232/2007, de 15 de Junho.
No que toca à AIA de projectos, trata-se de investigar e avaliar o conjunto das alterações favoráveis e desfavoráveis que certos projectos isolados podem acarretar, em parâmetros ambientais – abrangendo todas as componentes ambientais, tanto as naturais, como o ar, a luz, a água, o solo, o subsolo, a fauna e a flora (artigo 6º da Lei de Bases do Ambiente), como as humanas, como a paisagem, o património natural e construído e a poluição (artigo 17º da referida Lei) –, mas sem esquecer a vertente “social”, uma vez que o Ambiente não é um fim cuja prossecução deva comandar o “esquecimento” de todos os outros fins constitucionalmente relevantes – artigo 2º, al. j) do D.L. 69/2000. Em função da avaliação feita, indaga-se da possibilidade de evitar ou minimizar os custos ambientais do Projecto.
No que à AIA de planos/programas diz respeito, trata-se de considerar e avaliar as consequências previsíveis para o Ambiente que virão da adopção de determinado plano ou programa, tentando alcançar-se, de igual modo, o maior grau de eficiência ambiental possível.
Vejamos as semelhanças gerais entre as duas figuras. Ambas são de inspiração Comunitária. A primeira aparece na sequência da transposição da Directiva 85/337/CEE, com as alterações introduzidas pela Directiva 97/11/CE. Já o regime previsto para a segunda surge na esteira da transposição da mais recente Directiva 2001/42/CE, que prevê a avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente. Ambos os regimes transpõem ainda parcialmente a Directiva 2003/35/CE.
Enquadramento dado a ambas é o dos artigos 30º e 31º da Lei de Bases do Ambiente. Ainda que principalmente dirigidos à AIA de projectos, o artigo 30º/1 fala expressamente na sujeição a AIA de “planos”.
Ambas se apresentam como um incidente no respectivo procedimento – respectivamente num procedimento principal de autorização/licenciamento de um projecto, ou num procedimento de aprovação de um plano ou programa. Nos dois casos se trata de uma avaliação/decisão ambiental autónoma que é prévia ao momento da aprovação do projecto ou do plano. Ambas surgem, assim, como concretização do Princípio da Prevenção, na medida em que se trata de indagar das consequências ambientais de um plano ou de uma obra antes de ela ter lugar e antes dessas consequências efectivamente se verificarem. E, como não podia deixar de ser, são também expressão do Princípio do Desenvolvimento Sustentável – caso se o considere um verdadeiro Princípio –, na medida em que postula a exigência da ponderação daqueles efeitos ambientais nefastos e comanda a não aprovação de um acto (ou, no caso da sua aprovação, a sua invalidade, eventualmente) quando os custos ambientais forem incomensuravelmente superiores aos benefícios económicos.
Ambas as figuras são inspiradas pela necessidade de incorporar uma série de valores ambientais num procedimento decisório mais amplo.
Ainda num quadro geral, a AIA de projectos e a AIA de programas apresentam diferenças consideráveis. A segunda surge no Ordenamento Comunitário e Português com o intuito de colmatar as insuficiências de uma avaliação ambiental concreta, isolada e casuística de determinados projectos a isso sujeitos. Como se refere no Preâmbulo do D.L. 232/2007, a AIA de projectos “tem lugar num momento em que as possibilidades de tomar diferentes opções e de apostar em diferentes alternativas de desenvolvimento são muito mais restritas”, uma vez que “a decisão acerca das características de um determinado projecto se encontra já previamente condicionada por planos e programas nos quais o projecto se enquadra, esvaziando de utilidade e alcance a própria avaliação a realizar”. De facto, numa Ordem Jurídica onde exista isoladamente um sistema de AIA de projectos, aquando desta avaliação vão ser considerados factores – que não dizem especialmente respeito ao projecto mas são antes gerais, comuns a qualquer projecto que fosse proposto para aquele local – que, em rigor, deveriam já ter sido avaliados aquando da elaboração do Plano em que os projectos se integram. Pode assim afirmar-se que a AIA de planos obedece a um Princípio da Subsidiariedade, que orienta a tomada em conta dos aspectos em causa no nível no qual se pode mais eficientemente dar-lhes resposta.
A AIA de planos surge assim com uma função verdadeiramente estratégica, de análise das grandes opções. Trata-se de uma avaliação mais ampla, mais abstracta, mais longínqua dos efeitos ambientais que são ponderados.
Num quadro concreto – em termos de procedimento – verificam-se igualmente afinidades e divergências entre os dois regimes.
Tanto o D.L. 232/2007, no seu artigo 3º , como o D.L. 69/2000, no artigo 1º/3, definem “a priori” certos planos/projectos que estão sujeitos a AIA. No que ao primeiro diz respeito, tratam-se dos “planos e programas para os sectores da agricultura, floresta, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização do solo” e dos “planos e programas que, atendendo aos seus eventuais efeitos num sítio da lista nacional de sítios, num sítio de interesse comunitário, numa zona especial de conservação ou numa zona de protecção especial, devam ser sujeitos a avaliação das incidências ambientais nos termos do artigo 10º do D.L. 140/99”. No que respeita ao segundo, tratam-se dos projectos tipificados nos anexos I e II ao D.L. 69/2000. Contudo, os planos/programas sujeitos a AIA nos termos do referido 3º/1 al. a) do D.L. 232/2007 só o são se constituírem enquadramento para a “futura aprovação de projectos mencionados nos anexos I e II do D.L. 69/2000” – ou seja, a necessidade da AIA daqueles planos demarca-se pela mesma necessidade em relação aos projectos que neles, à partida, integrados. Assim, só a al. b) do artigo 3º do D.L. 232/2007 é verdadeiramente autónoma em relação à AIA de projectos.
Considerações de idêntica ordem de razões presidem ainda aos artigos 4º e 5º do D.L. 69/2000 e artigo 3º/1 al. c) do D.L. 232/2007, quando permitem – se bem que no segundo caso se trata de uma obrigação, embora com pressupostos de apreciação discricionária – que um plano ou projecto seja sujeito a AIA quando seja susceptível de provocar impacto significativo no ambiente. Ainda assim, também nesta sede se verifica que a referida al. c) demarca a sujeição a AIA de um plano por considerações respeitantes aos projectos que prevê.
O D.L. 69/2000 permite, no artigo 3º, a dispensa da AIA de projectos em determinadas condições. Já quanto à AIA de planos essa dispensa não é possível por falta de base legal, embora se fixe “a priori” a isenção de determinados planos que estariam sujeitos a AIA, no artigo 4º do D.L. 232/2007.
O procedimento em que consiste a AIA é diverso nas duas figuras. É bastante mais complexo o procedimento de AIA de projectos. Começa com a apresentação de um Estudo de Impacto Ambiental pelo proponente à entidade com competência para autorizar o projecto, que deve cumprir as condições do artigo 12º/1 a 4 do D.L. 69/2000; prossegue com a remessa do EIA à Autoridade AIA, que nomeia a comissão de avaliação (artigo 13º/1 e 3); esta comissão efectua uma apreciação técnica do EIA e sindica da sua conformidade com as exigências do artigo 12º (artigo 13º/ 3 e 4); após aquela declaração de conformidade faz-se uma consulta pública, nos termos do artigo 14º, de onde se extrai um relatório; em seguida é necessário parecer final da Autoridade AIA, ainda que outros pareceres técnicos que tenham sido obtidos pela comissão de avaliação possam ser juntos ao “processo” – artigos 9º/5 c) e 16º; e por fim o Ministro responsável pela área do Ambiente emite a Decisão de Impacto Ambiental, que pode ser favorável, condicionalmente favorável e desfavorável (artigos 17º e 18º). Já o procedimento de AIA estratégica é bem mais simples e expedito. Começa com a delimitação do âmbito da avaliação a realizar e com a determinação do alcance e nível de pormenorização da informação a incluir no relatório ambiental, competência da entidade responsável pela elaboração do plano/programa – embora este possa (ou deva, o que parece mais consentâneo com a letra do artigo 5º/3 do D.L. 232/2007) solicitar parecer às entidades às quais possam interessar os efeitos ambientais resultantes da aplicação do plano ou programa, enumeradas no artigo 3º/3; prossegue com a elaboração, pela mesma entidade e juntamente com o plano ou programa, de um relatório ambiental onde se identifica, descreve e avalia os efeitos significativos no ambiente do plano/programa e onde constam obrigatoriamente os elementos do artigo 6º/1; realiza-se uma consulta pública que pode passar pela audição de quaisquer interessados que possam de algum modo ter interesse ou ser afectados pela aprovação do plano (artigo 7º/6), para além das entidades referidas no artigo 7º/1 e 2 e de eventual consulta de outros Estados-Membros da U.E. em casos em que efeitos ambientais se revelam transfronteiriços (artigo 8º); e finda o procedimento com a decisão final por parte da entidade responsável pela elaboração do plano (artigos 9º e 10º). Ou seja, à concentração das competências decisórias na figura da entidade aprovadora do plano, na AIA estratégica, corresponde, na AIA de projectos, a uma distribuição de tal forma confusa e burocrática de competências que se torna difícil de discernir, à partida, quem faz o quê.
Em ambos os procedimentos, como se viu, existe uma consulta pública. Trata-se da “legitimidade pelo procedimento”, ideia famosa deste ramo de Direito.
Quanto à fase decisória, a DIA no procedimento de AIA de projectos é vinculativa para o proponente – a decisão condicionalmente favorável exige que se cumpram as exigências feitas e a decisão desfavorável preclude o licenciamento do projecto no procedimento principal (artigo 20º). Embora na teoria o mesmo se verifique com a AIA de planos, o facto de haver um “interesse” da entidade competente para a aprovação do plano nessa mesma aprovação, sendo que é ela que “pondera” os resultados do relatório ambiental e das consultas realizadas, faz com que a AIA estratégica se traduza, na realidade, numa orientação geral para a tomada em conta dos valores ambientais na feitura dos planos, sem o carácter de vinculatividade que assume a AIA de projectos, embora, em caso de desconformidade do conteúdo do plano com as consultas realizadas e com o relatório deva ser fundamentada e justificada na Declaração Ambiental (artigo 10º).
Em ambas as figuras a tomada em conta das consequências ambientais não cessa rigidamente com a decisão final no procedimento incidental. Na AIA de projectos fixa-se um sistema de pós-avaliação, com o objectivo de assegurar o cumprimento das condições prescritas na DIA e avaliar os impactos realmente ocorridos (artigos 27ºss), a ser dirigido pela Autoridade AIA; e na AIA estratégica estipula-se, no artigo 11º, que a entidade que aprova o plano deve avaliar e controlar os efeitos significativos no ambiente decorrentes da sua aplicação e execução, verificando a adopção das medidas previstas na declaração ambiental, a fim de identificar atempadamente e corrigir os efeitos negativos imprevistos.
Trata-se de uma relação de complementariedade aquela que se verifica entre a AIA de planos e a AIA de projectos. Esta complementariedade é espelhada de forma visível no artigo 13º do D.L. 232/2007. Segundo o seu nº1, deve ocorrer de forma simultânea a AIA dos projectos sujeitos a impacto ambiental que sejam enquadrados, de forma detalhada, num plano ou programa,e a AIA destes programas. Ainda no que toca a estes projectos que sejam previstos de forma suficientemente detalhada num plano ou programa, determinam os nº2 a 4 que os resultados da AIA deste programa devem ser levados em conta aquando da elaboração do EIA em relação àqueles projectos e na DIA emitida no mesmo procedimento.
