8º Tarefa : Ordenamento do Território Verde
A afirmação objecto do presente comentário versa sobre o valor e o regime jurídico dos Planos Especiais do Ordenamento do Território, sucintamente designados por PEOT. Convém, no entanto, explicitar as linhas genéricas do Sistema do Ordenamento do Território Verde antes de passarmos à análise mais detida do valor e do regime dos PEOT.
O regime jurídico do Ordenamento do Território Verde consta, fundamentalmente, de dois diplomas: a Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo ( a Lei nº 48/98 de 11/08, com as alterações introduzidas pela Lei nº 54/2007 de 31/08 ) e o diploma que desenvolve as bases da política de Ordenamento do Território e de Urbanismo, definindo o regime jurídico dos instrumentos de gestão territoriais – abreviadamente designado por RJIGT (o Decreto-Lei nº 380/99 de 22/09, objecto de várias alterações, a última das quais pelo Decreto-Lei nº 316/2007 de 19/09 que republicou o Decreto-Lei nº 380/99 em Anexo; esta última alteração de 2007 foi realizada ao abrigo do programa Simplex – Programa de Simplificação legislativa e administrativa.).
Estes diplomas devem ser articulados com o Decreto-Lei nº 232/2007 de 15 de Junho, diploma que disciplina o regime jurídico de Avaliação de Impacto Ambiental de planos e programas.
A Lei nº 48/98 estabelece as bases da política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (1º/1). O art. 5º da referida Lei estabelece os princípios gerais em política de Ordenamento do Território e de Urbanismo, como os Princípios da Sustentabilidade (5º a) ), da Utilização racional de Recursos (5º b) ), da Participação (5º c) ), entre outros. Por sua vez, o art. 6º define os objectivos do Ordenamento do Território e do Urbanismo.
O capítulo II da Lei nº 48/98, sob a epígrafe "Sistema de Gestão Territorial", dispõe no art. 7º/1 que a política de Ordenamento do Território e de Urbanismo assenta no sistema de gestão territorial. O sistema de gestão territorial é composto por três âmbitos, segundo o disposto no art. 7º/2: o âmbito nacional; o âmbito regional; e o âmbito municipal ou local. Estes âmbitos têm de ser coordenados entre si (art. 7º/3).
Em cada um dos âmbitos mencionados temos determinados instrumentos de gestão territorial, os quais revestem as mais distintas funções. De acordo com a classificação do art. 8º da Lei nº 48/98, temos quatro tipos de instrumentos de desenvolvimento territorial em razão da sua específica função. Temos, portanto, instrumentos de desenvolvimento territorial (8º a) ), instrumentos de planeamento territorial (8º b) ), instrumentos de política sectorial (8º c) ) e, com particular relevância para o presente comentário, instrumentos de natureza especial (8º d) ). Ora, são instrumentos de desenvolvimento territorial o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território, os Planos Regionais de Ordenamento do Território e os Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território (9º/1). Já os Planos Municipais são instrumentos de planeamento territorial (9º/2) e os Planos Sectoriais, como o próprio nome indica, são instrumentos de política sectorial (9º/3).
VASCO PEREIRA DA SILVA, no seu manual "Verde, Cor de Direito", Almedina, Coimbra (2005), pág. 190, dá-nos uma noção dos instrumentos de natureza especial decalcada da noção prevista no art. 8º d) da Lei nº 48/98. Os instrumentos de natureza especial são instrumentos que estabelecem um "meio supletivo de intervenção do Governo apto à prossecução de objectivos de interesse nacional, com repercussão espacial, ou, transitoriamente, de salvaguarda de princípios fundamentais do programa nacional de Ordenamento do Território" (art. 8º d) ). Os instrumentos de natureza especial são os Planos Especiais do Ordenamento do Território (9º/4), abreviadamente designados, como já se referiu, de PEOT.
O art. 33º da Lei nº 48/98 identifica as espécies de PEOT existentes, que são de três tipos na versão originária do diploma: os planos de ordenamento da orla costeira, os planos de ordenamento das áreas protegidas e os planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas. A Lei nº 54/2007 de 31/08, que procedeu à alteração, como já se referiu, da Lei nº 48/98, acrescentou um quarto tipo de plano especial, os planos de ordenamento dos estuários.
O art. 10º da Lei de Bases disciplina as relações entre os diferentes instrumentos de gestão territorial, estabelecendo várias regras, mas a que interessa para o nosso comentário é apenas a regra do art. 10º/4, relativa aos PEOT. É na relação jurídica com os demais instrumentos, "maxime" planos, que se vê a força jurídica, ou como afirma a citação, o valor dos PEOT. Neste ponto, cite-se VASCO PEREIRA DA SILVA (ob. cit.), que afirma que a força jurídica dos PEOT "decorre da sua natureza de «norma especial» perante os demais instrumentos de carácter «geral». É por isso que a Lei de Bases estabelece [no art. 10º/4] que eles «prevalecem sobre os planos municipais e intermunicipais», ainda que representem «um compromisso específico de compatibilização com o programa nacional» e com os «planos regionais do Ordenamento do Território»." Os PEOT são directamente aplicáveis e vinculam entidades públicas e privadas (art. 11º/1 e 2 da Lei nº 48/98), aplicando-se as regras de compensação e indemnização dos particulares afectados por tais instrumentos previstas no art. 18º, além das regras previstas no art. 12º da Lei nº 48/98.
O Decreto-Lei nº 380/99 de 22/09 desenvolve as bases da política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (art. 1º).
O art. 2º/1 deste diploma reitera o art. 7º, nos seus números 1 e 2, da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo, dispondo que a política de Ordenamento do Território e de Urbanismo assenta num sistema de gestão territorial, que é composto por três âmbitos: âmbito nacional (2º/1 a) ), regional (2º/1 b) ), e municipal (2º/1 c)).
Como se referiu anteriormente, a cada âmbito vão corresponder instrumentos com finalidades e funções distintas. O Decreto-Lei nº 380/99, em concretização da Lei de Bases, faz a correspondência entre os instrumentos e o respectivo âmbito que cada um deles integra. Assim, no âmbito nacional temos três instrumentos, de acordo com o art. 2º/2, que consistem no Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território – PNPOT (al a) ), nos Planos Sectoriais com incidência territorial (al. b) ), e nos PEOT (al. c) ). Os PEOT, como já se referiu a propósito do art. 33º da Lei de Bases, podem revestir, presentemente, uma de quatro modalidades (arts. 2º/2 c) e 42º/3 do Decreto-Lei nº 380/99): a de planos do ordenamento de áreas protegidas, a de planos do ordenamento de albufeiras de águas públicas, a de planos de ordenamento da orla costeira e a de planos de ordenamento dos estuários.
A par do âmbito nacional, temos o âmbito regional e municipal já referidos "supra". No âmbito regional inserem-se os Planos Regionais do Ordenamento do Território (PROT), de acordo com o art. 2º/3. Por sua vez, no âmbito municipal temos dois instrumentos, os Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território (PIMOT) e os Planos Municipais do Ordenamento do Território (PMOT), que se subdividem em três tipos: o Plano Director Municipal (PDM), o Plano de Urbanização (PU) e o Plano de Pormenor (PP). O Plano de Pormenor pode revestir uma das modalidades previstas no art. 91º-A/2 do Decreto-Lei nº 380/99. Cada pedaço de solo do território português tem de estar, pelo menos, submetido ao PNPOT, ao PEOT e ao PMOT.
O art. 3º do Decreto-Lei reproduz o art. 11º da Lei de Bases, quanto à vinculação jurídica dos planos.
Os arts. 12º e ss. do Decreto-Lei especificam o conteúdo dos planos. Destes artigos, apenas o preceito do art. 12º/3 c) tem relevância para o presente comentário na medida em que trata dos PEOT. Segundo este preceito, os PEOT "estabelecerão usos preferenciais, condicionados e interditos, determinados por critérios de conservação da natureza e da biodiversidade, por forma a compatibilizá-la com a fruição pelas populações."
Os arts. 23º a 25º do Decreto-Lei nº 380/99 estabelecem as relações entre os diferentes instrumentos de gestão territorial na linha do art. 10º da Lei de Bases. Apenas de salientar as disposições do art. 23º/1, 23º/3, 23º/6, 24º/4 e 25º/2, relativas às relações dos PEOT com outros instrumentos de gestão territorial.
De referir, também, que os Planos do Ordenamento do Território podem ser alterados, ao abrigo das disposições doas arts. 93º e ss. e que a violação destes Planos tem as consequências previstas nos arts. 101º e ss do Decreto-lei.
Como se referiu anteriormente, a cada âmbito vão corresponder instrumentos com finalidades e funções distintas. O Decreto-Lei nº 380/99, em concretização da Lei de Bases, faz a correspondência entre os instrumentos e o respectivo âmbito que cada um deles integra. Assim, no âmbito nacional temos três instrumentos, de acordo com o art. 2º/2, que consistem no Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território – PNPOT (al a) ), nos Planos Sectoriais com incidência territorial (al. b) ), e nos PEOT (al. c) ). Os PEOT, como já se referiu a propósito do art. 33º da Lei de Bases, podem revestir, presentemente, uma de quatro modalidades (arts. 2º/2 c) e 42º/3 do Decreto-Lei nº 380/99): a de planos do ordenamento de áreas protegidas, a de planos do ordenamento de albufeiras de águas públicas, a de planos de ordenamento da orla costeira e a de planos de ordenamento dos estuários.
A par do âmbito nacional, temos o âmbito regional e municipal já referidos "supra". No âmbito regional inserem-se os Planos Regionais do Ordenamento do Território (PROT), de acordo com o art. 2º/3. Por sua vez, no âmbito municipal temos dois instrumentos, os Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território (PIMOT) e os Planos Municipais do Ordenamento do Território (PMOT), que se subdividem em três tipos: o Plano Director Municipal (PDM), o Plano de Urbanização (PU) e o Plano de Pormenor (PP). O Plano de Pormenor pode revestir uma das modalidades previstas no art. 91º-A/2 do Decreto-Lei nº 380/99. Cada pedaço de solo do território português tem de estar, pelo menos, submetido ao PNPOT, ao PEOT e ao PMOT.
O art. 3º do Decreto-Lei reproduz o art. 11º da Lei de Bases, quanto à vinculação jurídica dos planos.
Os arts. 12º e ss. do Decreto-Lei especificam o conteúdo dos planos. Destes artigos, apenas o preceito do art. 12º/3 c) tem relevância para o presente comentário na medida em que trata dos PEOT. Segundo este preceito, os PEOT "estabelecerão usos preferenciais, condicionados e interditos, determinados por critérios de conservação da natureza e da biodiversidade, por forma a compatibilizá-la com a fruição pelas populações."
Os arts. 23º a 25º do Decreto-Lei nº 380/99 estabelecem as relações entre os diferentes instrumentos de gestão territorial na linha do art. 10º da Lei de Bases. Apenas de salientar as disposições do art. 23º/1, 23º/3, 23º/6, 24º/4 e 25º/2, relativas às relações dos PEOT com outros instrumentos de gestão territorial.
De referir, também, que os Planos do Ordenamento do Território podem ser alterados, ao abrigo das disposições doas arts. 93º e ss. e que a violação destes Planos tem as consequências previstas nos arts. 101º e ss do Decreto-lei.
Descrita, assim, a arquitectura geral do Sistema de Gestão Territorial, vamos proceder a uma análise mais detida dos Planos Especiais, ou sucintamente, dos PEOT. Os PEOT vêm especificamente previstos nos arts. 42º e ss. do Decreto-Lei nº 380/99.
O art. 42º define o que são os PEOT com sobreposição parcial face ao já mencionado art. 8º d) da Lei de Bases. Resulta do art. 42º/1 e 2 que os PEOT são regulamentos elaborados pela Administração Pública central que constituem um meio de intervenção do Governo, tendo em vista a prossecução de objectivos de interesse nacional com repercussão espacial, estabelecendo regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e assegurando a permanência dos sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território.
O art. 43º prevê os objectivos e os arts. 44º e 45º prevêem o conteúdo material e formal, respectivamente, dos PEOT.
Os arts. 46º a 50º disciplinam o procedimento de elaboração, a aprovação e a vigência dos PEOT. O procedimento de elaboração de um PEOT inicia-se com um despacho do Ministro competente em razão da matéria (46º/1); seguidamente, dá-se a elaboração técnica do projecto de PEOT, que é acompanhado por uma Comissão ( 46º/2 e 47º); posteriormente, há um período de discussão pública e de participação dos interessados (48º/3 a 6, designadamente); e, finalmente, dá-se a aprovação do PEOT por Resolução de Conselho de Ministros (49º) que depois entrará em vigor (50º).
De facto, a afirmação objecto do presente comentário é verdadeira. Conclui-se por tudo o que foi exposto que os PEOT têm uma especial força jurídica e um regime jurídico altamente pormenorizado e enquadrado no seio de uma arquitectura geral que coordena os diversos instrumentos de gestão territorial, o que revela a máxima atenção do legislador ambiental na prossecução de políticas do interesse público, como é o caso da política de Ordenamento do Território e de Urbanismo.
Cláudia Isabel Ferraz Dias
Subturma 5
