No Acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias que cumpre analisar – o Acórdão de 14 de Junho de 2001, Proc. C-230/00 – o Tribunal condenou o Reino da Bélgica por incumprimento, no que agora nos diz respeito, do artigo 2º/1 da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente.
Objecto do incumprimento fora o facto de, na transposição daquela Directiva, as disposições do direito belga preverem a possibilidade de actos de autorização e recusa tácitas no procedimento de avaliação ambiental interno.
A Comissão alegou, no recurso ao Tribunal, a jurisprudência que já fora expressa por este quando à desconformidade destes actos tácitos em relação às disposições comunitárias, embora as disposições em causa fossem, no caso, outras, e o caso fosse diverso.
Ainda assim, o Governo da Flandres preferiu não confrontar o Tribunal com o facto da divergência alegada pela Comissão das disposições do direito belga em relação à Directiva 85/337/CEE não resultar directamente daquela jurisprudência anteriormente manifestada. Assumiu implicitamente que a previsão de uma possibilidade de actos decisórios tácitos neste campo era contrário ao Direito Comunitário. Enveredou, ao invés, pelo caminho da minimização das consequências daquela previsão, insistindo que a autorização tácita tinha um campo de aplicação limitado e que raramente ela tinha sido concedida. Não me parece ter sido a melhor escolha para uma defesa eficaz; e o facto é que o Tribunal condenou, efectivamente, o Reino da Bélgica no incumprimento da disposição do artigo 2º/1 daquela Directiva, entre outros incumprimentos.
Esta consideração tem vindo a gerar, em Portugal, a convicção de que o artigo 19º do Decreto-Lei 69/2000, de 3 de Maio, com as alterações introduzidas pelo D.L. 197/2005, que fixa a possibilidade de um acto de deferimento tácito – de uma Decisão de Impacto Ambiental favorável tácita –, é desconforme àquela mesma disposição da Directiva Comunitária. De facto, as semelhanças com o regime belga que fundou o incumprimento daquele Estado são manifestas.
Mas será a questão assim tão clara? Terá que ser forçosamente esta a leitura que se faz do artigo 19º em comparação com o artigo 2º/1 da Directiva em questão?
Não me parece.
O Tribunal de Justiça interpreta, no exercício das suas competências, o Tratado e os instrumentos que o concretizam, entre eles as Directivas. É um facto que o Tribunal tem interpretado esta questão no sentido de que um acto tácito decisório quando a um procedimento ambiental é desconforme com as exigências comunitárias. No entanto, no caso sobre o qual versamos, a interpretação do artigo 2º/1 da Directiva neste sentido não é a única interpretação possível. O sentido literal da disposição não obriga a uma interpretação como a que o Tribunal tem feito.
É certo que o Tribunal tem primado pela constância – por vezes até teimosia – da sua jurisprudência, como forma de afirmação na cena política Europeia. E o facto das divergências que existem no seio do Tribunal não passarem cá para fora ajuda nesta missão. Contudo, estas divergências certamente existirão. Com o passar dos anos e com a consolidação da força do Tribunal no espectro Europeu, as preocupações com a manutenção de uma constância jurisprudencial perderão carácter absoluto e rigidez. Por outro lado, o Princípio da interpretação evolutiva do Direito Comunitário serve muitas vezes de suporte dogmático à evolução/mudança da jurisprudência do Tribunal.
As Directivas vinculam no fim que impõem, deixando uma margem de livre apreciação aos órgãos nacionais na sua transposição que varia consoante as vinculações que dela resultam. A Directiva em análise, no seu artigo 2º/1, estipulava que “os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para que, antes da concessão da aprovação, os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente (...) sejam submetidos à avaliação dos seus efeitos”. A Directiva 97/11/CE não altera nada a este respeito. O fim imposto é que haja a sujeição a AIA de determinados projectos. Isso significa que a eles deve corresponder, por determinação legislativa no nosso caso, um procedimento onde sejam especificamente levadas em conta as consequências nefastas para o Ambiente que eles podem acarretar, por forma a indagar da possibilidade de atenuação ou eliminação dessas consequências. A letra da lei não impõe – ou pelo menos admite a interpretação de que não impõe – mais do que isto.
O facto de o procedimento especial dirigido à AIA consentir uma decisão tácita – ao lado da possibilidade de uma decisão expressa – não significa que aqueles efeitos ambientais negativos não sejam tidos em conta.
A este respeito cabe não esquecer que a ficção de acto jurídico que representa o deferimento tácito é cada vez mais a regra no nosso Ordenamento Jurídico. Este acto tácito está previsto no Código de Procedimento Administrativo, no artigo 108º. Trata-se da assunção de que a fixação de prazos é, só por si, insuficiente e incapaz de salvaguardar cabalmente os direitos de um particular a uma decisão tempestiva e com um tempo de espera previamente definido. Os direitos de um particular a uma decisão que lhe diz respeito, e que será constitutiva de direitos, seriam fortemente abalados se ele não tivesse uma garantia, um modo certo de saber que o acto vai ser praticado num determinado prazo. A espaços a própria confiança no cumprimento dos prazos por parte da Administração – e, como consequência, a confiança depositada na Administração no que toca a cumprir os seus deveres de agir – ficaria fortemente minada, o que não seria abonatório do Estado de Direito em que vivemos. O deferimento tácito funciona assim como uma coerção para que a Administração cumpra os seus deveres. Combate a morosidade, a ociosidade e a inactividade dos órgãos públicos.
Cabe ainda não esquecer que, enquanto para um deferimento tácito “normal”, num procedimento administrativo principal “normal”, é ficcionado, de acordo com as regras do C.P.A., passados 90 dias do início do procedimento. Para uma DIA que funcione como deferimento tácito – e trata-se aqui apenas de decidir uma questão incidental, num procedimento que é um incidente do procedimento principal – é necessário que decorram 120 a 140 dias passados desde a recepção do Estudo de Impacto Ambiental (artigo 19º do D.L. 69/2000). Ora, creio que, por mais complicadas que sejam as questões ambientais e por mais difícil que seja chegar a uma conclusão válida acerca dos efeitos ambientais de um projecto, o prazo de 4 a 5 meses é um prazo mais do que suficiente para uma Administração organizada e responsável praticar um acto expresso, seja em que sentido for, dentro desse prazo.
Quando assim não suceda, o mais natural será concluir que a negatividade das consequências ambientais não provou ser suficientemente certa, provável, verosímil para que a Administração recusasse expressamente o projecto em sede de DIA. Ora, não é verdade que a doutrina portuguesa se tem insurgido contra a autonomia do princípio da precaução, principalmente quando este assume o corolário de um princípio “in dubio pro natura”? Justificar-se-á protelar um procedimento por tempo indeterminado – porque é disso que se trata, já que o deferimento tácito não impede, antes impõe o cumprimento efectivo dos prazos de decisão – quando esteja a Administração apenas na expectativa, que será as mais das vezes “irracional”, que surja uma verdade científica e certa acerca dos efeitos ambientais do projecto em causa?
Julgo que a este respeito se deve recordar que o Ambiente não é um valor absoluto, que deva ser tutelado à custa de todos os outros que merecem protecção, tais como a livre iniciativa económica privada e as legítimas expectativas de um particular a um acto num prazo pré-determinado. Não creio que se deva aderir a este fundamentalismo.
Não significa isto que a tutela ambiental não seja específica e não deva merecer regras específicas. Não é isto que se contesta. Creio é que esta tutela já está suficientemente assegurada com a fixação de prazos especiais, mais alargados do que o normal, quando ao prazo para o deferimento tácito no sub-procedimento de AIA. Não me parece ser a especificidade da tutela ambiental tão grande que justifique um total abandono das vantagens que assume o acto de deferimento tácito, enquanto instrumento que obriga a Administração a ser mais eficiente e menos comodista.
Posto isto, cabe voltar à relação de conformidade/desconformidade do artigo 19º do D.L. 69/2000 com a referida Directiva. Já referi que não me parece ser interpretação necessária do seu artigo 2º/1 a que proíbe os actos de deferimento tácito nesta matéria. Referirei agora ainda que julgo que a fundamentação que o T.J. utiliza é desconforme com a conclusão a que chega. O ponto crucial desta é a seguinte afirmação: “ As autoridades nacionais são, por conseguinte, obrigadas, nos termos de cada uma destas directivas, a examinar, caso a caso, todos os pedidos de autorização apresentados”. Ora, no que é que isto se opõe a que se fixe a possibilidade de um deferimento tácito, passado certo prazo? Não é verdade que, no nosso caso, dispõe a Administração de um prazo mais do que razoável, face aos demais interesses em presença, para examinar e decidir acerca do impacto ambiental do projecto? O deferimento tácito, passado o prazo de 4 meses ou mais, impede as autoridades de avaliarem o impacto ambiental do projecto?
É evidente que não. Mas mais. Não só o poder de avaliar aquele impacto se mantém como a própria possibilidade de um deferimento tácito – que, assuma-se, não é nada agradável para o órgão competente para emitir a DIA – serve de incentivo a um processo mais eficiente, mais orientado e mais consciencioso.
A preocupação da União Europeia deveria ser dirigida não em relação à proibição de um instrumento que se tem revelado frutífero e eficaz, como é o deferimento tácito, mas antes à existência de uma Administração eficiente e cumpridora, que resolvesse as tarefas que tem em mãos de modo responsável. Os prazos existem para serem cumpridos. E se os prazos forem cumpridos nem temos que nos preocupar com os actos tácitos deste mundo.
Acresce, por último, um argumento “ambiental” para aquilo que aqui estou a defender. Não devemos – não podemos – ignorar que, hoje em dia, os cidadãos olham para os sub-procedimentos de cariz ambiental com cepticismo. Parece-lhes mais mais uma fonte de burocracia, onde se tomam decisões “obscuras”, do que uma forma de contribuir para um desenvolvimento sustentável e para uma salvaguarda das utilidades ambientais para as gerações futuras. Ora, não é verdade que é fundamental para a verdadeira afirmação das virtudes de uma área relativamente recente – como a da tutela ambiental – que exista uma imagem de confiança, de simplicidade e de transparência projectada nos cidadãos a partir dos instrumentos através dos quais essa área se desenvolve? Eu creio que sim. E nada transmite abertura, simplicidade e transparência como a assunção por parte da Administração de que, se não actuar, o particular vai beneficiar de um acto positivo como se ela actuasse.
