11º tarefa - O caso Túnel do Marquês: a difícil distinção entre Estrada e Rua
José Sá Fernandes, na qualidade de munícipe da cidade de Lisboa, veio requerer ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa a intimação do consórcio “Tâmega e CME” para que este se abstivesse de executar a obra do Túnel do Marquês até que o respectivo projecto estivesse elaborado e devidamente aprovado. O munícipe alega para o efeito que a construção do Túnel começou a ser realizada apesar de só parte do projecto de execução ter sido aprovado pela Câmara Municipal de Lisboa. Assim, o requerente vem afirmar que o início da obra não foi precedido de Avaliação de Impacto Ambiental, de consulta pública, de emissão do parecer do IPPAR, da verificação da sua compatibilidade com o Plano Director Municipal de Lisboa e que não houve aprovação final do projecto de execução. De entre os motivos alegados pelo requerente para fundamentar a intimação requerida, vamos apenas debruçar-nos sobre aquele que tem relevância para o Direito do Ambiente, a não realização prévia de Avaliação de Impacto Ambiental no âmbito do procedimento do Túnel do Marquês.
Citada a Câmara Municipal de Lisboa, esta veio sustentar que a Avaliação de Impacto Ambiental não era necessária no procedimento relativo ao Túnel do Marquês por não se estar na presença da construção de uma estrada, mas de um desnivelamento de ruas já existentes. A argumentação da Câmara Municipal de Lisboa é a seguinte: o art. 1º/2 do DL nº 69/2000 submete a Avaliação de Impacto Ambiental os projectos incluídos nos Anexos I e II. Ora, o Anexo I refere na al. b) do ponto 7 a construção de auto-estradas e de estradas. O anexo II, por sua vez, refere na al. e) do ponto 19 as estradas nacionais e regionais. No entanto, o Túnel do Marquês não se configura como estrada, dado que o Plano Rodoviário Nacional (DL nº 222/98) exclui do conceito de estrada as avenidas e ruas dos centros urbanos. Assim, o Túnel do Marquês não seria uma estrada, mas um desnivelamento de ruas já existentes, logo não integraria nenhum dos Anexos e, por conseguinte, não seria um procedimento subsumível ao art. 1º/2 do DL nº 69/2000.
A Câmara utiliza, pois, um argumento retirado de um Plano do Ordenamento do Território para preencher um conceito num diploma de Direito do Ambiente. Ora, as finalidades do Plano Rodoviário Nacional são certamente diferentes das do Regime Jurídico da Avaliação de Impacto Ambiental, não se compreendendo esta extensão do conceito feita pela Câmara Municipal. Na verdade, se faz sentido distinguir entre auto-estradas, estradas nacionais, estradas regionais e vias urbanas (ruas, avenidas e praças) para efeitos do Plano Rodoviário Nacional, tal distinção não fará muito sentido em sede de Avaliação de Impacto Ambiental, pois a finalidade desta é minimizar os futuros danos ambientais que decorram do projecto.
O Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa entendeu que estavam verificados no caso concreto os dois requisitos necessários para decretar a providência cautelar, o “periculum in mora” e o “fumus boni iuris”, e julgou procedente a providência cautelar de intimação da Câmara Municipal de Lisboa para que esta mandasse parar a execução da empreitada do Túnel do Marquês de Pombal até que fosse obtida a declaração de Impacto Ambiental favorável ou a sua dispensa devidamente fundamentada, bem como a providência cautelar de intimação do consórcio “Tâmega e CME” para que este paralisasse a obra.
De facto, o Tribunal Administrativo e Fiscal decidiu de forma favorável ao requerente e considerou que o caso do Túnel do Marquês estava abrangido pelo DL nº 69/2000. Entendeu o tribunal que a obra, um túnel com quatro faixas de rodagem, preenchia o conceito de estrada para efeitos da al. b) do ponto 7 do Anexo I e do art. 1º/2 do DL nº 69/2000. E o tribunal vai mais longe e afirma que a sujeição a Avaliação de Impacto Ambiental é imposta, também, pela al. e) do ponto 10 do Anexo II, que se refere a “construção de estradas”.
A Câmara Municipal de Lisboa, inconformada com o decretamento das providências cautelares, recorreu para o Tribunal Central Administrativo do Sul, alegando que a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal conheceu de questões de que não podia tomar conhecimento, pelo teríamos uma nulidade nos termos do art. 668º/1 d) CPC. Por outro lado, a Câmara reitera a sua posição quanto à questão da Avaliação de Impacto Ambiental, afirmando que a Declaração de Avaliação de Impacto Ambiental não era obrigatória neste procedimento.
O Ministério Público junto do Tribunal Central Administrativo pronunciou-se no sentido de que o procedimento relativo à obra do Túnel do Marquês devia estar sujeito a Avaliação prévia de Impacto Ambiental, não porque integre um dos Anexos do DL nº 69/2000 (como afirmou o Tribunal Administrativo e Fiscal), mas porque o Ministério Público adopta a teoria de VASCO PEREIRA DA SILVA nesta matéria e defende que o DL nº 69/2000 consagra no art. 1º/1 um regime aberto e aplicável a todos os projectos susceptíveis de produzirem efeitos significativos no Ambiente. Portanto, o Ministério Público emitiu o parecer de que devia ser negado provimento ao recurso jurisdicional da Câmara de Lisboa.
O Tribunal Central Administrativo não concordou com a tese do Ministério Público, designando-a de tese ecofundamentalista. Afirma o tribunal que o regime constante do DL nº 69/2000 não tem uma natureza aberta, dado que o art. 1º/1 do mencionado diploma apenas anuncia a matéria que vai tratar, não sendo uma proposição normativa completa. Afirma o tribunal que para se saber quais são os projectos legalmente subsumidos ao procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental é sempre necessário recorrer ao art. 1º/2, uma vez que o DL nº 69/2000 não consagra um regime aberto, mas sim um regime de tipicidade taxativa, um regime fechado, estando apenas sujeitos à obrigatoriedade do procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental os projectos dos Anexos I e II do referido diploma. O tribunal invoca três argumentos para a sua tese: em primeiro lugar, a técnica legislativa do 1º/2; em segundo lugar, a segurança jurídica; e, em terceiro lugar, a utilidade da norma do art. 1º/3, a qual seria inútil se o art. 1º/1 consagrasse um regime aberto.
Parece-nos que o Tribunal tem razão em afastar a posição de VASCO PEREIRA DA SILVA. De facto, a posição do Tribunal, com os seus três argumentos, é de perfilhar, entendendo-se que o Regime Jurídico da Avaliação de Impacto Ambiental não constitui um regime aberto. Já não podemos concordar é com a afirmação do Tribunal Central Administrativo, segundo a qual “Não correspondendo a obra do Túnel a nenhum dos projectos tipificados nos anexos I e II do Decreto-Lei nº 69/2000 de 3 de Maio, e não tendo essa sua sujeição sido determinada administrativamente nos termos do art. 1º/3 desse diploma, só resta concluir que ela não estava sujeita à realização de um procedimento prévio de Avaliação de Impacto Ambiental”. Parece-nos que o Túnel devia ser considerado como um estrada para efeito da al. b) do ponto 7 do Anexo I, não se concordando com a afirmação do douto tribunal.
O tribunal vem afirmar que na linguagem quotidiana se distingue muito claramente entre estradas e auto-estradas, por um lado, e ruas, por outro, sendo que as estradas e auto-estradas são vias de ligação entre localidades e as ruas são vias de circulação rodoviária (ou pedonal) dentro das localidades. E afirma também que esta distinção está presente em múltiplos diplomas de Direito Administrativo. Assim, os conceitos de estrada e auto-estrada abrangem apenas as vias de circulação inter-urbanas (ou inter-rodoviárias) e os conceitos de rua, avenida, praça abrangem apenas as vias de trânsito no interior de povoações. Não concordamos com esta distinção: em primeiro lugar revela um preciosismo terminológico, que se pode fazer sentido em diplomas de Direito Administrativo, como o Plano Nacional Rodoviário, não se justifica em sede de Direito do Ambiente; e, em segundo lugar, não é certo que estrada seja uma via de circulação inter-urbana ou inter-rodoviária na linguagem comum. De facto, existem inúmeras estradas nacionais que atravessam povoações e não é por isso que deixam de ser estradas nacionais para se passarem a designar de ruas.
Apesar de toda a exposição feita pelo Tribunal Central Administrativo de que não estaríamos perante uma estrada ao abrigo da al. b) do ponto 7 do Anexo I, e apesar da afirmação citada, segundo a qual o projecto do Túnel do Marquês não integraria nenhum dos Anexos, o Tribunal conclui, espantosamente, que estamos perante uma situação da al. h) do ponto 10 do Anexo II, ou seja, que estamos perante “linhas de metropolitano subterrâneas”. Portanto, o procedimento do Túnel do Marquês deveria estar sujeito a prévia Avaliação de Impacto Ambiental por força do art. 1º/2 e da al. h) do ponto 10 do Anexo II do DL nº 69/2000. Assim, o Tribunal Central Administrativo confirmou apenas parcialmente a sentença de primeira instância.
O Município de Lisboa recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo do Acórdão do Tribunal Central Administrativo, que confirmou parcialmente a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal. O Supremo Tribunal Administrativo deu razão à Câmara Municipal de Lisboa e considerou que o Acórdão do Tribunal Central Administrativo enfermava de erro de julgamento. Assim, o Supremo Tribunal Administrativo entendeu que o caso não se subsumia à al. h) do ponto 10 do Anexo II porque o túnel em questão é um túnel rodoviário que nada tem a ver com a construção de uma linha do metropolitano. O tribunal conclui que não há uma obrigatoriedade de realização da Avaliação de Impacto Ambiental no procedimento relativo ao Túnel do Marquês, concede provimento ao Recurso da Câmara de Lisboa e indefere as duas providências cautelares.
José Sá Fernandes, na qualidade de munícipe da cidade de Lisboa, veio requerer ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa a intimação do consórcio “Tâmega e CME” para que este se abstivesse de executar a obra do Túnel do Marquês até que o respectivo projecto estivesse elaborado e devidamente aprovado. O munícipe alega para o efeito que a construção do Túnel começou a ser realizada apesar de só parte do projecto de execução ter sido aprovado pela Câmara Municipal de Lisboa. Assim, o requerente vem afirmar que o início da obra não foi precedido de Avaliação de Impacto Ambiental, de consulta pública, de emissão do parecer do IPPAR, da verificação da sua compatibilidade com o Plano Director Municipal de Lisboa e que não houve aprovação final do projecto de execução. De entre os motivos alegados pelo requerente para fundamentar a intimação requerida, vamos apenas debruçar-nos sobre aquele que tem relevância para o Direito do Ambiente, a não realização prévia de Avaliação de Impacto Ambiental no âmbito do procedimento do Túnel do Marquês.
Citada a Câmara Municipal de Lisboa, esta veio sustentar que a Avaliação de Impacto Ambiental não era necessária no procedimento relativo ao Túnel do Marquês por não se estar na presença da construção de uma estrada, mas de um desnivelamento de ruas já existentes. A argumentação da Câmara Municipal de Lisboa é a seguinte: o art. 1º/2 do DL nº 69/2000 submete a Avaliação de Impacto Ambiental os projectos incluídos nos Anexos I e II. Ora, o Anexo I refere na al. b) do ponto 7 a construção de auto-estradas e de estradas. O anexo II, por sua vez, refere na al. e) do ponto 19 as estradas nacionais e regionais. No entanto, o Túnel do Marquês não se configura como estrada, dado que o Plano Rodoviário Nacional (DL nº 222/98) exclui do conceito de estrada as avenidas e ruas dos centros urbanos. Assim, o Túnel do Marquês não seria uma estrada, mas um desnivelamento de ruas já existentes, logo não integraria nenhum dos Anexos e, por conseguinte, não seria um procedimento subsumível ao art. 1º/2 do DL nº 69/2000.
A Câmara utiliza, pois, um argumento retirado de um Plano do Ordenamento do Território para preencher um conceito num diploma de Direito do Ambiente. Ora, as finalidades do Plano Rodoviário Nacional são certamente diferentes das do Regime Jurídico da Avaliação de Impacto Ambiental, não se compreendendo esta extensão do conceito feita pela Câmara Municipal. Na verdade, se faz sentido distinguir entre auto-estradas, estradas nacionais, estradas regionais e vias urbanas (ruas, avenidas e praças) para efeitos do Plano Rodoviário Nacional, tal distinção não fará muito sentido em sede de Avaliação de Impacto Ambiental, pois a finalidade desta é minimizar os futuros danos ambientais que decorram do projecto.
O Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa entendeu que estavam verificados no caso concreto os dois requisitos necessários para decretar a providência cautelar, o “periculum in mora” e o “fumus boni iuris”, e julgou procedente a providência cautelar de intimação da Câmara Municipal de Lisboa para que esta mandasse parar a execução da empreitada do Túnel do Marquês de Pombal até que fosse obtida a declaração de Impacto Ambiental favorável ou a sua dispensa devidamente fundamentada, bem como a providência cautelar de intimação do consórcio “Tâmega e CME” para que este paralisasse a obra.
De facto, o Tribunal Administrativo e Fiscal decidiu de forma favorável ao requerente e considerou que o caso do Túnel do Marquês estava abrangido pelo DL nº 69/2000. Entendeu o tribunal que a obra, um túnel com quatro faixas de rodagem, preenchia o conceito de estrada para efeitos da al. b) do ponto 7 do Anexo I e do art. 1º/2 do DL nº 69/2000. E o tribunal vai mais longe e afirma que a sujeição a Avaliação de Impacto Ambiental é imposta, também, pela al. e) do ponto 10 do Anexo II, que se refere a “construção de estradas”.
A Câmara Municipal de Lisboa, inconformada com o decretamento das providências cautelares, recorreu para o Tribunal Central Administrativo do Sul, alegando que a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal conheceu de questões de que não podia tomar conhecimento, pelo teríamos uma nulidade nos termos do art. 668º/1 d) CPC. Por outro lado, a Câmara reitera a sua posição quanto à questão da Avaliação de Impacto Ambiental, afirmando que a Declaração de Avaliação de Impacto Ambiental não era obrigatória neste procedimento.
O Ministério Público junto do Tribunal Central Administrativo pronunciou-se no sentido de que o procedimento relativo à obra do Túnel do Marquês devia estar sujeito a Avaliação prévia de Impacto Ambiental, não porque integre um dos Anexos do DL nº 69/2000 (como afirmou o Tribunal Administrativo e Fiscal), mas porque o Ministério Público adopta a teoria de VASCO PEREIRA DA SILVA nesta matéria e defende que o DL nº 69/2000 consagra no art. 1º/1 um regime aberto e aplicável a todos os projectos susceptíveis de produzirem efeitos significativos no Ambiente. Portanto, o Ministério Público emitiu o parecer de que devia ser negado provimento ao recurso jurisdicional da Câmara de Lisboa.
O Tribunal Central Administrativo não concordou com a tese do Ministério Público, designando-a de tese ecofundamentalista. Afirma o tribunal que o regime constante do DL nº 69/2000 não tem uma natureza aberta, dado que o art. 1º/1 do mencionado diploma apenas anuncia a matéria que vai tratar, não sendo uma proposição normativa completa. Afirma o tribunal que para se saber quais são os projectos legalmente subsumidos ao procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental é sempre necessário recorrer ao art. 1º/2, uma vez que o DL nº 69/2000 não consagra um regime aberto, mas sim um regime de tipicidade taxativa, um regime fechado, estando apenas sujeitos à obrigatoriedade do procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental os projectos dos Anexos I e II do referido diploma. O tribunal invoca três argumentos para a sua tese: em primeiro lugar, a técnica legislativa do 1º/2; em segundo lugar, a segurança jurídica; e, em terceiro lugar, a utilidade da norma do art. 1º/3, a qual seria inútil se o art. 1º/1 consagrasse um regime aberto.
Parece-nos que o Tribunal tem razão em afastar a posição de VASCO PEREIRA DA SILVA. De facto, a posição do Tribunal, com os seus três argumentos, é de perfilhar, entendendo-se que o Regime Jurídico da Avaliação de Impacto Ambiental não constitui um regime aberto. Já não podemos concordar é com a afirmação do Tribunal Central Administrativo, segundo a qual “Não correspondendo a obra do Túnel a nenhum dos projectos tipificados nos anexos I e II do Decreto-Lei nº 69/2000 de 3 de Maio, e não tendo essa sua sujeição sido determinada administrativamente nos termos do art. 1º/3 desse diploma, só resta concluir que ela não estava sujeita à realização de um procedimento prévio de Avaliação de Impacto Ambiental”. Parece-nos que o Túnel devia ser considerado como um estrada para efeito da al. b) do ponto 7 do Anexo I, não se concordando com a afirmação do douto tribunal.
O tribunal vem afirmar que na linguagem quotidiana se distingue muito claramente entre estradas e auto-estradas, por um lado, e ruas, por outro, sendo que as estradas e auto-estradas são vias de ligação entre localidades e as ruas são vias de circulação rodoviária (ou pedonal) dentro das localidades. E afirma também que esta distinção está presente em múltiplos diplomas de Direito Administrativo. Assim, os conceitos de estrada e auto-estrada abrangem apenas as vias de circulação inter-urbanas (ou inter-rodoviárias) e os conceitos de rua, avenida, praça abrangem apenas as vias de trânsito no interior de povoações. Não concordamos com esta distinção: em primeiro lugar revela um preciosismo terminológico, que se pode fazer sentido em diplomas de Direito Administrativo, como o Plano Nacional Rodoviário, não se justifica em sede de Direito do Ambiente; e, em segundo lugar, não é certo que estrada seja uma via de circulação inter-urbana ou inter-rodoviária na linguagem comum. De facto, existem inúmeras estradas nacionais que atravessam povoações e não é por isso que deixam de ser estradas nacionais para se passarem a designar de ruas.
Apesar de toda a exposição feita pelo Tribunal Central Administrativo de que não estaríamos perante uma estrada ao abrigo da al. b) do ponto 7 do Anexo I, e apesar da afirmação citada, segundo a qual o projecto do Túnel do Marquês não integraria nenhum dos Anexos, o Tribunal conclui, espantosamente, que estamos perante uma situação da al. h) do ponto 10 do Anexo II, ou seja, que estamos perante “linhas de metropolitano subterrâneas”. Portanto, o procedimento do Túnel do Marquês deveria estar sujeito a prévia Avaliação de Impacto Ambiental por força do art. 1º/2 e da al. h) do ponto 10 do Anexo II do DL nº 69/2000. Assim, o Tribunal Central Administrativo confirmou apenas parcialmente a sentença de primeira instância.
O Município de Lisboa recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo do Acórdão do Tribunal Central Administrativo, que confirmou parcialmente a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal. O Supremo Tribunal Administrativo deu razão à Câmara Municipal de Lisboa e considerou que o Acórdão do Tribunal Central Administrativo enfermava de erro de julgamento. Assim, o Supremo Tribunal Administrativo entendeu que o caso não se subsumia à al. h) do ponto 10 do Anexo II porque o túnel em questão é um túnel rodoviário que nada tem a ver com a construção de uma linha do metropolitano. O tribunal conclui que não há uma obrigatoriedade de realização da Avaliação de Impacto Ambiental no procedimento relativo ao Túnel do Marquês, concede provimento ao Recurso da Câmara de Lisboa e indefere as duas providências cautelares.
O Supremo Tribunal, infelizmente, não se pronunciou sobre a subsunção ao conceito de estrada previsto na al. b) do ponto 7 do Anexo I. Mas esta afigura-se-nos, portanto, a solução mais sensata.
