O princípio da precaução deriva do Vorsorgeprinzip do ordenamento jurídico alemão e exige a actuação mesmo antes do princípio da prevenção impor qualquer actuação preventiva . A primeira adopção expresa do princípio da precaução no âmbito internacional foi em 1987 na Segunda Conferência Internacional sobre a Protecção do Mar do Norte : « emissões de poluição potencialmente poluentes deveriam ser reduzidas mesmo que não haja prova científica evidente do nexo causal entre as amissões e os efeitos » . O princípio da precaução significa então que as pessoas e o seu ambiente devem ter em seu favor o benefício da dúvida quando haja incerteza sobre se uma dada acção os vai prejudicar. A este propósito podemso falar de uma espécie de princípio in dubio pro ambiente Na dúvida sobre a perigosidade de uma certa actividade para o ambiente decide-se a favor do ambiente e contra o potencial poluidor .
A partir deste momento o princípio da precaução legitima a intervenção comunitária mesmo na ausência de dados científicos precisos comprovativos do nexo , isto é , o ónus da prova da inocuidade de uma acção em relação ao ambiente é transferido , do legislador ou do potencial poluido , para o poluidor . Quanto aos objectivos a atingir o princípio da precaução não reconhece o conceito de nível «óptimo» ou «aceitável» de poluição , mas pelo contrário , visa atingir reduções máximas de poluição usando a melhor tecnologia disponível . O princípio reflecte ainda a obrigação de adoptar medidas de prevenção específicas contra acidentes ambientais , e significa que o ónus da prova de que não vão ocorrer acidentes ambientais e de que estão a ser adoptadas medidas preventivas específicas , cabe ao poluidor . Este subprincípio concretizador do princípio da poluidor pagador obrigaria a que o poluidor pagasse os custos da precaução . O principal relevo da prevenção no plano da potecção do ambiente é uma regra de bom senso perfeitamente compreensível e que pode ser traduzida pelo aforismo popular « mais vale prevenir do que remediar ». Mais vale prevenir , primeiro , porque em muitos casos é impossível remover a poluição ou o dano real , ficando precludida a reconstituição natural da situação anterior à poluição . Mais vale prevenir , em segundo lugar , porque , mesmo sendo possível a reconstituição in natura frequentemente ela é de tal modo onerosa que não pode ser exigível um tal esforço ao poluidor . Mais vale prevenir , por fim , porque economicamente é muito mais dispendioso remediar do que prevenir . Com efeito o custo das medidas necessárias a evitar a ocorrência de poluição é , em geral , muito inferior ao custo das medidas de despoluição após a ocorrência do dano . Neste sentido a prevenção da poluição compensa . Está aqui em causa uma ideia de « ponderação ecológica de bens e interesses » com uma potencial prevalência do bem ambiente na ponderação de bens . Quando haja dúvidas sobre a susceptibilidade de uma certa actividade provocar danos ao ambiente , ou sobre a adequação nos meios à protecção do ambiente , sobretudo nas actividades perigosas , aplica-se o princípio que poderíamos designar in dubio pro ambiente . Será a activiadade X lesiva para o ambiente ? Será o dano ambiental Y provocado pela actividade X ? Serão os meios Z suficientes para proteger o ambiente ? Na falta de provas conclusivas num ou noutro sentido a resposta a questões como estas deverá ser a que for mais favorável ao ambiente . O princípio da precaução aplica-se sobretudo quando não haja provas científicas da existência do dano ambiental , ou do nexo de causalidade entre uma actividade e um dano causado ou da necessidade da adopção de certas medidas mais rigorosas de protecção do ambiente ( facto que se verifica sobretudo nas actividades perigosas ) , desde que a existência do dano , o nexo e a necessidade de adopção , não sejam completamente inverosímeis . As actividades potencialmente poluentes ou perigosas são aquelas que foram qualificadas como tais em virtude de lhes estar associada uma probabilidade razoável de ocorrência de acidentes ecológicos graves , isto é , actividades cujo exercício envolva riscos elevados de superveniência de danos ambientais graves não culposos e mesmo involuntários . A poluição acidental é , por natureza , improvável embora previsível dando origem ao dever de adoptar medidas tendentes a precavê-la . Porém se de acordo com os conhecimentos científicos e técnicas disponíveis for de todo imprevisível a ocorrência , mesmo acidental , de um certo tipo de poluição , o princípio do poluidor pagador não determina nem pode determinar a adopção de medidas públicas ou privadas tendentes a precaver um « perigo inexistente ». Ora as características da improbabilidade e da previsibilidade verificam-se essencialmente em relação às actividades consideradas perigosas como a produção de energia nuclear ou a produção e o transporte de resíduos tóxicos . As medidas adequadas à precaução da poluição ambiental são essencialmente de tipo processual , como rigorosas e minuciosas regras procedimentais relativas ao exercício da actividade , ónus e obrigações de informação , todas para evitar falhas técnicas ou outras circunstâncias de verificação improvável mas possível .
A partir deste momento o princípio da precaução legitima a intervenção comunitária mesmo na ausência de dados científicos precisos comprovativos do nexo , isto é , o ónus da prova da inocuidade de uma acção em relação ao ambiente é transferido , do legislador ou do potencial poluido , para o poluidor . Quanto aos objectivos a atingir o princípio da precaução não reconhece o conceito de nível «óptimo» ou «aceitável» de poluição , mas pelo contrário , visa atingir reduções máximas de poluição usando a melhor tecnologia disponível . O princípio reflecte ainda a obrigação de adoptar medidas de prevenção específicas contra acidentes ambientais , e significa que o ónus da prova de que não vão ocorrer acidentes ambientais e de que estão a ser adoptadas medidas preventivas específicas , cabe ao poluidor . Este subprincípio concretizador do princípio da poluidor pagador obrigaria a que o poluidor pagasse os custos da precaução . O principal relevo da prevenção no plano da potecção do ambiente é uma regra de bom senso perfeitamente compreensível e que pode ser traduzida pelo aforismo popular « mais vale prevenir do que remediar ». Mais vale prevenir , primeiro , porque em muitos casos é impossível remover a poluição ou o dano real , ficando precludida a reconstituição natural da situação anterior à poluição . Mais vale prevenir , em segundo lugar , porque , mesmo sendo possível a reconstituição in natura frequentemente ela é de tal modo onerosa que não pode ser exigível um tal esforço ao poluidor . Mais vale prevenir , por fim , porque economicamente é muito mais dispendioso remediar do que prevenir . Com efeito o custo das medidas necessárias a evitar a ocorrência de poluição é , em geral , muito inferior ao custo das medidas de despoluição após a ocorrência do dano . Neste sentido a prevenção da poluição compensa . Está aqui em causa uma ideia de « ponderação ecológica de bens e interesses » com uma potencial prevalência do bem ambiente na ponderação de bens . Quando haja dúvidas sobre a susceptibilidade de uma certa actividade provocar danos ao ambiente , ou sobre a adequação nos meios à protecção do ambiente , sobretudo nas actividades perigosas , aplica-se o princípio que poderíamos designar in dubio pro ambiente . Será a activiadade X lesiva para o ambiente ? Será o dano ambiental Y provocado pela actividade X ? Serão os meios Z suficientes para proteger o ambiente ? Na falta de provas conclusivas num ou noutro sentido a resposta a questões como estas deverá ser a que for mais favorável ao ambiente . O princípio da precaução aplica-se sobretudo quando não haja provas científicas da existência do dano ambiental , ou do nexo de causalidade entre uma actividade e um dano causado ou da necessidade da adopção de certas medidas mais rigorosas de protecção do ambiente ( facto que se verifica sobretudo nas actividades perigosas ) , desde que a existência do dano , o nexo e a necessidade de adopção , não sejam completamente inverosímeis . As actividades potencialmente poluentes ou perigosas são aquelas que foram qualificadas como tais em virtude de lhes estar associada uma probabilidade razoável de ocorrência de acidentes ecológicos graves , isto é , actividades cujo exercício envolva riscos elevados de superveniência de danos ambientais graves não culposos e mesmo involuntários . A poluição acidental é , por natureza , improvável embora previsível dando origem ao dever de adoptar medidas tendentes a precavê-la . Porém se de acordo com os conhecimentos científicos e técnicas disponíveis for de todo imprevisível a ocorrência , mesmo acidental , de um certo tipo de poluição , o princípio do poluidor pagador não determina nem pode determinar a adopção de medidas públicas ou privadas tendentes a precaver um « perigo inexistente ». Ora as características da improbabilidade e da previsibilidade verificam-se essencialmente em relação às actividades consideradas perigosas como a produção de energia nuclear ou a produção e o transporte de resíduos tóxicos . As medidas adequadas à precaução da poluição ambiental são essencialmente de tipo processual , como rigorosas e minuciosas regras procedimentais relativas ao exercício da actividade , ónus e obrigações de informação , todas para evitar falhas técnicas ou outras circunstâncias de verificação improvável mas possível .
Considerando os deveres e ónus que podem ser impostos sobre quem desenvolve actividades perigosas , a sujeição ao seu regime específico deveria depender de uma declaração prévia de perigosidade emitida pelas autoridades públicas . Devem impender sobre o poluidor todos os custos das medidas de precaução da poluição , mesmo que a medida adequada a precever a ocorrência da poluição num caso concreto seja a suspensão temporária ou definitiva da actividade potencialmente poluente , e ainda as medidas adequadas a prevenir a poluição acidental nas actividades qualificadas como perigosas .
Como explica o Professor Vasco Pereira da Silva : numa sociedade em que são crescentes os factores de risco para a Natureza ( e que são a contrapartida das vantagens inerentes à sua utilização ), a consciência hoje generalizada da escassez e da perenidade dos recursos naturais torna imperiosa a aplicação da regra - de senso comum - de que « mais vale prevenir do que remediar » . O princípio da prevenção tem como finalidade evitar lesões do meio ambiente o que implica capacidade de antecipação de situações potencialmente perigosas , de origem natural ou humana , capazes de pôr em risco os componentes ambientais , de modo a permitir a adopção dos meios mais adequados para afastar a sua verificação ou , pelo menos , minorar as suas consequencias . O que está aqui em causa é a tomada de medidas destinadas a evitar a produção de efeitos danosos para o ambiente , e não a reacção a tais lesões , ainda que a prevenção e a repressão possam andar associadas , na medida em que a existência de mecanismos eficazes e atempados de contencioso ambiental possui um efeito dissuasor de eventuais comportamentos ilícitos, desta forma desempenhando também , ainda que indirectamente , uma função preventiva .
Um dos aspectos significativos das sociedades actuais é que geram riscos que não podem ser limitados no tempo ou no espaço e não são calculáveis ou contabilizáveis . Assiste-se pois actualmente à transição de uma sociedade industrial para uma sociedade de risco ( Beck ) o que resulta , essencialmente , do desmoronamento de sistemas estáveis de segurança e de compensação de danos baseados na calculabilidade do risco . Passa-se assim,para um paradigma de incerteza . Na verdade o conceito de risco ( identificável ) pressupõe a possibilidade de conhecer o sistema e ser capaz de quantificar e prever os factores implicados . Já a ideia de incerteza está associada ao conhecimento de alguns parametros do sistema mas com possibilidade de conhecimento quantitativo dos factores determinantes . Dois aspectos
centrais desta problemática parecem ser , por um lado , a importância e especificidade que os riscos ecológicos e ambientais têm no contexto do conjunto de riscos existentes e por outro o actual cepticismo quanto à possibilidade do seu conhecimento e controlo . Tal especificidade resulta essencialmente da : a) especial amplitude decorrente por exemplo da interdependência dos sistemas ecológicos da irreversibilidade e da magnitude de alguns danos ambientais ; b) imprecisão da avaliação deteminada também pela interdependência dos sistemas ecológicos mas resultante por outro lado da complexidade e do carácter caótico desses mesmos sistemas c) impossibilidade de imputação de parte dos prezuízos ambientais potenciais .
Um dos aspectos significativos das sociedades actuais é que geram riscos que não podem ser limitados no tempo ou no espaço e não são calculáveis ou contabilizáveis . Assiste-se pois actualmente à transição de uma sociedade industrial para uma sociedade de risco ( Beck ) o que resulta , essencialmente , do desmoronamento de sistemas estáveis de segurança e de compensação de danos baseados na calculabilidade do risco . Passa-se assim,para um paradigma de incerteza . Na verdade o conceito de risco ( identificável ) pressupõe a possibilidade de conhecer o sistema e ser capaz de quantificar e prever os factores implicados . Já a ideia de incerteza está associada ao conhecimento de alguns parametros do sistema mas com possibilidade de conhecimento quantitativo dos factores determinantes . Dois aspectos
centrais desta problemática parecem ser , por um lado , a importância e especificidade que os riscos ecológicos e ambientais têm no contexto do conjunto de riscos existentes e por outro o actual cepticismo quanto à possibilidade do seu conhecimento e controlo . Tal especificidade resulta essencialmente da : a) especial amplitude decorrente por exemplo da interdependência dos sistemas ecológicos da irreversibilidade e da magnitude de alguns danos ambientais ; b) imprecisão da avaliação deteminada também pela interdependência dos sistemas ecológicos mas resultante por outro lado da complexidade e do carácter caótico desses mesmos sistemas c) impossibilidade de imputação de parte dos prezuízos ambientais potenciais .
Neste contexto o passo essencial consiste na percepção social da existência da sociedade de risco e na adopção consequente de sistemas (auto)reflexivos, no sentido de auto-críticos, susceptíveis de incorporar os reflexos da ameça. Uma das concretizações ao nível do sistema jurídico ( e em especial no que respeita ao sistema de indemnização de danos ao património natural ) da percepção social do risco ecológico e ambiental, traduz-se na ideia de que no domínio ambiental , havendo dúvidas deve-se optar pela solução ambientalmente mais segura mesmo que não haja prova científica inequívoca sobre a sua adequação ( in dubio pro ambiente ) Deste modo o princípio da precaução parece justificar-se essencialmente devido à especificidade que o risco ecológico enquanto probabilidade de um prejuízo assume no sistema jurídico ambiental . Uma outra não menos importante traduz-se na necessidade de integrar a necessidade de avaliação do risco nos processos de decisão ambientalmente significativos,de incentivar as práticas tecnológicas susceptíveis de produzir um novo conhecimento ecológico e de incorporar - através de procedimentos flexíveis dinâmicos e (auto)reflexivos - essa informação na decisão jurídica .
A sociedade dos riscos , em que vivemos , consiste na sociedade pós - industrial , onde as divisões sociais não se fazem apenas por distribuição de acesso a gerações de direito , mas de exposição a maiores ou menores níveis de risco . Trata-se de uma sociedade reflexiva com um alto poder de auto-destruição . As formas de análise sociais marxistas ou liberais não são mais suficientes para identificar as tensões predominantes . As construções jurídicas tradicionais mostram-se ineficazes para solucionar os conflitos presentes .
Todas as sociedades temem a morte , a doença , os incêndios , as inundações , a fome , os temporais e a guerra ; todas as socidades conhecem os riscos que as ameaçam ; todas as sociedades procuram evitar danos . Todavia o facto de incluir a luta contra os riscos num programa político , transformá-lo em desafio no intuito de reforçar a democracia são fenómenos recentes que se restringem a algumas sociedades . Pois , se todas elas mantêm , desde sempre , uma " relação com os riscos " , quer dizer , uma forma peculiar de enfrentá-los que transparece num plano cultural , essa relação de risco muda conforme as épocas e os lugares - o que foi brilhantemente demonstrado pela antropóloga Mary Douglas . Com relação ao assunto , se estudarmos as mudanças que aconteceram no Ocidente entre o século XVIII e o início do século XIX , constata-se que a sua origem deve ser analisada no âmbito da transformação do sistema de explicação dos danos . Tudo decorre disto : os objectivos políticos colocam em primeiro lugar a prevenção e a indemnização ; a técnica está ao serviço da esquiva ou do controle dos riscos ; o facto de a democracia buscar uma participação dos cidadãos no que concerne à escolha dos riscos que querem ou não querem correr é muito recente e longe de ser consensual . A forma mais simples de exemplificar tais afirmações é histórica : trata-se , no século XVIII , da evolução da luta contra os incêndios nas grandes metrópoles europeias . De facto nessa época as cidades herdadas da Idade Média eram apertadas , os telhados quase que contíguos , a madeira omnipresente na construção , a água rara ou de difícil uso por falta de caanalização e pressão , o que impedia o acesso aos andares ; a presença dos cavalos na cidade implicava enormes quantidades de palha ; por fim o fogo estava por todos os lugares : fumava-se , cozinhava-se e aquecia - se com madeira em chaminés abertas . O incêndio era constante e propagava-se . Aqui trata-se de simples reflexões sobre as causas dos incêndios , de fácil entendimento , sem conhecimento científico específico . Entretanto , ninguém identificava esses factos em termos de causalidade o que impedia toda e qualquer possibilidade de progresso , pois o incêndio era visto como um castigo divino . Consequentemente , não havia nenhuma incitação para que os costumes ou as construções mudassem : lutava-se derrubando casas de forma a cortar o avanço das chamas , faziam-se procissões , padre na frente , para pedir que Deus mandasse a chuva ; uma vez o incêndio apagado o padre organizava a caridade para socorrer os mais necessitados . Foi somente no final do século XVII que com o pensamento científico começando a aparecer descobriram-se as causas dos incêndios . Então tornou-se pertinente impor normas de construção e urbanismo , estabelecer pontos de água com intervalos regulares ; inventaram-se bombas de pressão , organizaram-se vigias , racionalizaram-se os armazéns de palha , criou-se um corpo de bombeiros e , não se trata apenas de um acaso , no mesmo momento a caridade deixou lugar para o seguro .
Todas as sociedades temem a morte , a doença , os incêndios , as inundações , a fome , os temporais e a guerra ; todas as socidades conhecem os riscos que as ameaçam ; todas as sociedades procuram evitar danos . Todavia o facto de incluir a luta contra os riscos num programa político , transformá-lo em desafio no intuito de reforçar a democracia são fenómenos recentes que se restringem a algumas sociedades . Pois , se todas elas mantêm , desde sempre , uma " relação com os riscos " , quer dizer , uma forma peculiar de enfrentá-los que transparece num plano cultural , essa relação de risco muda conforme as épocas e os lugares - o que foi brilhantemente demonstrado pela antropóloga Mary Douglas . Com relação ao assunto , se estudarmos as mudanças que aconteceram no Ocidente entre o século XVIII e o início do século XIX , constata-se que a sua origem deve ser analisada no âmbito da transformação do sistema de explicação dos danos . Tudo decorre disto : os objectivos políticos colocam em primeiro lugar a prevenção e a indemnização ; a técnica está ao serviço da esquiva ou do controle dos riscos ; o facto de a democracia buscar uma participação dos cidadãos no que concerne à escolha dos riscos que querem ou não querem correr é muito recente e longe de ser consensual . A forma mais simples de exemplificar tais afirmações é histórica : trata-se , no século XVIII , da evolução da luta contra os incêndios nas grandes metrópoles europeias . De facto nessa época as cidades herdadas da Idade Média eram apertadas , os telhados quase que contíguos , a madeira omnipresente na construção , a água rara ou de difícil uso por falta de caanalização e pressão , o que impedia o acesso aos andares ; a presença dos cavalos na cidade implicava enormes quantidades de palha ; por fim o fogo estava por todos os lugares : fumava-se , cozinhava-se e aquecia - se com madeira em chaminés abertas . O incêndio era constante e propagava-se . Aqui trata-se de simples reflexões sobre as causas dos incêndios , de fácil entendimento , sem conhecimento científico específico . Entretanto , ninguém identificava esses factos em termos de causalidade o que impedia toda e qualquer possibilidade de progresso , pois o incêndio era visto como um castigo divino . Consequentemente , não havia nenhuma incitação para que os costumes ou as construções mudassem : lutava-se derrubando casas de forma a cortar o avanço das chamas , faziam-se procissões , padre na frente , para pedir que Deus mandasse a chuva ; uma vez o incêndio apagado o padre organizava a caridade para socorrer os mais necessitados . Foi somente no final do século XVII que com o pensamento científico começando a aparecer descobriram-se as causas dos incêndios . Então tornou-se pertinente impor normas de construção e urbanismo , estabelecer pontos de água com intervalos regulares ; inventaram-se bombas de pressão , organizaram-se vigias , racionalizaram-se os armazéns de palha , criou-se um corpo de bombeiros e , não se trata apenas de um acaso , no mesmo momento a caridade deixou lugar para o seguro .
Quem aceitou a causalidade racional pôde entrar na era da prevenção e do direito da responsabilidade .
À medida que a sociedade industrial baseada na cìência , tecnologia e investimento financeiro, desenvolveu-se, novos riscos apareceram . A partir daí , procurar-se-ão as causas de forma incansável , assim como , de acordo com essa metodologia de agora em diante perfeitamente dominada , preveni-las , desde que a relação entre uma causa e um efeito for entendida . Os desenvolvimentos da prevenção, da responsabilidade e dos seguros são sinais fortes de uma modernidade fundada sobre uma análise científica das causas dos danos .
A evolução recente é menos radical pois baseia-se mais do que nunca sobre o sistema de explicação científica do mundo . Isso torna o conceito de "sociedade do risco" moderno. Assim , muito pelo contrário , as vigorosas críticas contra os movimentos anticiência ou o princípio da precaução não valem a pena . No entanto o modelo moderno inicial demonstrou ser muito simples quando confrontado à realidade e ao progresso dos conhecimentos científicos que , além de trazer respostas , dão da biosfera imagens cada vez mais complexas em que o aumento dos conhecimentos científicos parece levar a mais perplexidade em vez de diminui-la . O modelo pós-moderno provém de duas percepções ligadas entre elas . A experiência mostrou que os progressos técnicos não são isentos de efeitos negativos , que só aparecem a médio ou longo prazo ; a partir daí , a análise retrospectiva das causas dos danos leva à prevenção somente depois que os danos apareceram : o sentimento da irreversibilidade atinge o optimismo do modelo inicial e implica um esforço para antecipar danos que ainda não aconteceram , que ainda não são observáveis ou que nunca acontecerão - acrescenta-se ao objectivo da prevenção um objectivo chamado da precaução . Além do mais o desenvolvimento tecnológico conforme foi conduzido até agora encontra-se num impasse - esgotamento ou tensão em torno dos recursos naturais , excesso da carga de poluição etc. Se for compartilhado por todos tal como o defende a economia da globalização e do livre comércio , o modelo do progresso técnico contemporâneo é insustentável : o sentimento das suas limitações , o caráter injusto da partilha das vantagens e os inconvenientes ligados a ele trazem de forma lenta novos objectivos ao projecto liberal .
Os " riscos " , cuja separação entre riscos naturais , tecnológicos e sociais tornou-se permeável , são , de agora em diante , desafios políticos no sentido aristotélico do termo , no sentido do suum cuique tribuere . Não se trata mais de preveni-los tecnicamente e de indemnizá-los ; ainda é preciso decidir de forma democrática e assegurar uma distribuição justa , o que foi demonstrado em 1986 por U. Beck , como o mostra o prefácio de Bruno Latour na tradução de forma clara : estamos trocando bens mas também mazelas . A escolha do lugar de instalação de um incinerador , de uma central nuclear , de um espaço sem OGM etc. terá consequências no que se refere aos empregos, à esperança de vida, à paisagem, à distribuição das riquezas, etc. Então a luta contra as desigualdades motor da mudança política no mundo moderno está actuando na distribuição dos riscos : o risco, objecto técnico é também objecto político e, consequentemente, jurídico . É o esforço aceite por uma sociedade com o intuito de levar à evolução do seu sistema político de tal forma que este inclua todas as dimensões do risco do Estado de Direito em vez de rejeitá-lo à margem do direito da responsabilidade e da regulamentação técnica que a torna "sociedade do risco". Essa inovação do risco do objecto técnico em objecto político é o resultado de uma mudança cultural : a percepção dos riscos e do momento do seu possível controlo mudou; a recusa do seu carácter inelutável renova as relações entre a ciência e a política e inscreve-se num contexto mais amplo da irrupção dos governados nos campos do poder reservados a princípio aos governantes .
A sociedade do risco introduziu entre os dois polos da previsibilidade e da imprevisibilidade características da simples causalidade dos modernos aquelas da incerteza científica e da perplexiddade . Esse terceiro polo marcado pela existência de controvérsias encontra-se em direito no domínio do princípio da precaução e, consoante, U. Beck é a marca da pós-modernidade. No direito europeu a questão Alpharma permitiu a definição desse tipo de risco controvertido que seria o próprio do princípio da precaução . Trata-se do que "sem ser fundamentado sobre simples hipóteses não verificadas cientificamente não foi totalmente demonstrado". Então neste contexto a noção de risco corresponde a uma probabilidade dos efeitos adversos ... a avaliação dos riscos tem como objecto a avaliação do grau de probabilidade dos efeitos adversos ...e da gravidade dos potenciais efeitos " . Na sua versão moderna a sociedade do risco espera que as provas científicas da periculosidade sejam conseguidas graças à experiência o que leva Beck a dizer que todos nós somos cobaias , objectos de experimentação do cocktail de produtos que se encontram no mercado . O princípio da precaução procura instituir procedimentos que permitem elaborar uma decisão racional na fase de incertezas e controvérsias , de forma a diminuir os custos sanitários dessa experimentação geral . A racionalidade da decisão vai depender da resposta satisfatória a um conjunto de exigências precisas, trabalhadas na jurisprudência . A mais forte é a exigência de uma avaliação científica dos riscos que antecede toda e qualquer decisão política , elemento da sua legalidade . Por sua vez essa avaliação deve atender exigências precisas : os dados sobre os quais ela se baseia hão-de ser os melhores dados científicos disponíveis ( Alpharma ) ou os mais recentes resultados da pesquisa internacional; as opiniões devem basear-se nos princípios de excelência de independência de transparência e de objectividade ( Alpharma ) . Essa fase é essencial conforme mostra a jurisprudência europeia que exerce o seu controlo sobre a regularidade do funcionamento dos comités científicos de avaliação , a coerência interna das motivações das opiniões e , sobretudo , a ligação entre as constatações científicas e as conclusões feitas ( Artedogan ). Consequentemente a comissão de avaliação deve indicar as fontes sobre as quais ela se baseia e precisar em caso de divergência significativa as razões das suas divergências conclusivas com os relatórios periciais produzidos pelas empresas ( Artedogan ) . Assim a sociedade do risco está a produzir procedimentos precisos típicos da fase de perícia que precede a decisão política .
Essa fase científica que permite diferenciar o certo do incerto é acompanhada por uma decisão política que depende do poder discricionário das autoridades públicas : o poder público há de escolher o nível de risco e as consequências decorrentes das avaliações científicas , excepto se no momento dessa operação um erro manifesto de apreciação acontecer . Caso isso ocorra , deve desprender-se da parte puramente científica da apreciação para realizar uma análise dos interesses em causa e recolocar a decisão no seu contexto geral . No momento dessa mesma decisão ele ( poder público ) não poderia acompanhar sistematicamente as opiniões das comissões científicas para poder respeitar outros princípios , por exemplo , o princípio da proporcionalidade que permite uma medição da reacção à ameaça conforme a sua identificação num dado momento , o princípio da coerência que permite tratar situações similares de forma similar . A importância do princípio da precaução não está ligada somente ao conteúdo do princípio independentemente da sua importância mas também a sua capacidade de levar de forma lógica a outras regras . Assim junto com o princípio da precaução jurisdições incluíram uma obrigação de acompanhamento dos produtos potencialmente perigosos . De forma mais indirecta o princípio da precaução conforta avanços políticos elaborados fora do direito do risco . É o caso dos princípios de informação e de transparência .
Na sua essência o princípio da precaução afirma que a ausência de certeza científica quanto aos riscos de um produto ou de uma actividade não constitui motivo para retardar a adopção de medidas que possam permitir a prevenção de um eventual prejuízo . Desse modo o princípio busca um avanço em relação àquela atitude clássica - cujos efeitos ocorreram no caso da vaca louca ou do amianto - , que permite , pela simples razão do risco não haver sido confirmado por meio de uma prova científica , que se ignore a necessidade de certas advertências prévias ou imediatas . O princípio implica uma contraposição a essa atitude clássica e convida a agir antes mesmo de se obter a prova do risco real . Ora é precisamente nesse ponto que alguns afirmam que o princípio da precaução nos coloca à deriva . Isto se daria porque esse princípio admite a adopção de medidas em meio à incerteza científica , isto é , em um contexto no qual nem todos os dados foram ainda colhidos o que afasta qualquer processo racional e nos leva a adoptar medidas sem nenhum fundamento . Avaliar profundamente os OGM antes de qualquer disseminação, abater o gado para conter o mal da vaca louca e recolher certos anibióticos utilizados no crescimento dos rebanhos seriam apenas alguns exemplos . Assim , o princípio da precaução levaria à tomada de decisões de cunho oportunístico e político muito mais do que àquela preocupação tipica da nossa sociedade industrializada que é a prevenção do risco sempre considerado um mal a ser erradicado .Batalhem uns em favor do princípio da precaução ,outros ,por sua vez o combatam : eis o exercício natural da democracia.No entanto esse exercício somente será salutar se os argumentos de ambas as partes afastarem erros ou confusões . É necessário pois demarcar os limites que se revelem evidentes entre os desvios atribuídos ao princípio da precaução e a realidade jurídica que emana das jurisprudências nacionais e comunitária , constituída de mais de 40 decisões pertinentes ao tema . Se acrescentarmos a isso o facto de que a Comissão Europeia aprovou em 2000 uma resolução realtiva ao princípio da precaução considerada pelo Tribunal de Justiça da Comunidades Europeias código de valor jurídico veremos que tudo quanto o princípio da precaução contém - previsões , casos emblemáticos da sua aplicação , método de implementação - constitui aspectos decisivos da questão que já foram delimitados ou mesmo estabelecidos pelos Tribunais . Pelas suas evidentes ligações com a ciência ou pelas suas implicações na esfera decisória política o princípio da precaução é confirmado não como um princípio de omissão mas como um princípio de acção o que nos permite ou mesmo nos obriga a refutar a maioria dos argumentos que lhe são contrários . O princípio da precaução vem aumentar a necessidade de um procedimento científico .
Como refere o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias não se pode esperar que a aplicação do princípio da precaução exija que se esteja diante de uma situação de urgência ou que se tenha em mãos dados confiáveis e definitivos , porque isso significaria " esvaziar " a utilidade
( T-392/02 , Solvay Pharmaceuticals BV c. Conseil , 21 out./2003 , item n. 135 ;
T-13/99 , Pfizer Animal Health SA , 11/09/2002 , itens 160, 386 , 389 ;
T-177/02 Malagutti-Vezinhet SA c. Comission , 10/03/2004 , item n. 54 ) do próprio princípio mas que , no entanto , uma medida de precaução somente poderá ser adoptada sob uma condição : que o risco seja " suficientemente documentado " , levando-se em consideração " indicações científicas aparentemente confiáveis e sólidas " em face da análises científicas disponíveis realizadas segundo os princípios de excelência , da independência e da transparência ( T-13/99 , Pfizer Animal Health SA , itens 159 e 162 e ss ; T-74/00 , Artedogan , 26/11/2002, item 197 e ss ; C-236/01 , Monsanto Agricoltura Italia SpA e o. et
Presidenza del Consiglio dei Ministri e o. , 09/09/2003 , item 113 ; Pfizer , item 172) . Um risco " pelo menos plausível " : na prática , essa condição é bastante fluída . Pode perguntar-se , sobretudo , qual o grau de plausibilidade exigido e se uma hipótese teórica basta para tornar um risco plausível ou se é exigida uma demonstração mais tangível do risco . Uma coisa é certa , no entanto : o risco alegado não pode apoiar-se em pura elocubração e foi exactamente com base nesse fundamento que o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias , recentemente , considerou que a França não apresentara indícios suficientes de riscos que pudessem justificar a proibição de importação de produtos de confeitaria ou de bebidas enriquecidas com vitaminas ( C-24/00 , Comissão das Comunidades Europeias contra República Francesa , 05/02/2004 , item 54 : se a ausência de necessidade de vitaminas pode ser levada em conta na avaliação do risco , ela não pode , com fundamento no artigo 36º do Tratado , que versa sobre a comercialização dos géneros alimentícios legalmente fabricados e ou comercializados em outros Estados-Membros , por si só justificar uma proibição total . É necessária a configuração de um risco preciso directamente ligado à ingestão excessiva de vitaminas . No mesmo sentido C-95/01 , Greenham et Abel , 05/04/2004 , item 50 e C-192/01 , Comissão das Comunidades Europeias contra Reino da Dinamarca , 23/09/2003 , item 47 e ss . ) .Trata-se pois de recolher um conjunto de dados científicos disponíveis antes de tomar a decisão de comercializar um produto ou de desenvolver uma actividade e garantir que a adopção de medidas de precaução se dê em face de indícios confiáveis de plausabilidade do risco .
Presidenza del Consiglio dei Ministri e o. , 09/09/2003 , item 113 ; Pfizer , item 172) . Um risco " pelo menos plausível " : na prática , essa condição é bastante fluída . Pode perguntar-se , sobretudo , qual o grau de plausibilidade exigido e se uma hipótese teórica basta para tornar um risco plausível ou se é exigida uma demonstração mais tangível do risco . Uma coisa é certa , no entanto : o risco alegado não pode apoiar-se em pura elocubração e foi exactamente com base nesse fundamento que o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias , recentemente , considerou que a França não apresentara indícios suficientes de riscos que pudessem justificar a proibição de importação de produtos de confeitaria ou de bebidas enriquecidas com vitaminas ( C-24/00 , Comissão das Comunidades Europeias contra República Francesa , 05/02/2004 , item 54 : se a ausência de necessidade de vitaminas pode ser levada em conta na avaliação do risco , ela não pode , com fundamento no artigo 36º do Tratado , que versa sobre a comercialização dos géneros alimentícios legalmente fabricados e ou comercializados em outros Estados-Membros , por si só justificar uma proibição total . É necessária a configuração de um risco preciso directamente ligado à ingestão excessiva de vitaminas . No mesmo sentido C-95/01 , Greenham et Abel , 05/04/2004 , item 50 e C-192/01 , Comissão das Comunidades Europeias contra Reino da Dinamarca , 23/09/2003 , item 47 e ss . ) .Trata-se pois de recolher um conjunto de dados científicos disponíveis antes de tomar a decisão de comercializar um produto ou de desenvolver uma actividade e garantir que a adopção de medidas de precaução se dê em face de indícios confiáveis de plausabilidade do risco .
Um outro argumento afirma que o princípio da precaução levaria estruturalmente á exclusão de todo e qualquer risco ; por outras palavras , levaria à busca do chamado "risco zero" . É verdade que no momento em que a autoridade pública tenha em mãos os dados científicos pertinentes ela está livre para decidir pois isto resulta do seu poder discricionário . A jurisprudência que sempre considerou que as situações de risco são situações complexas nas quais quem decide deve ter total autonomia de decisão reafirma mais uma vez essa autonomia , quando se trata de situações de incerteza científica ( C-331/88 , Fedesa , 13/11/1990 , e as conlusões do Advogado Geral Misho ; C-341/95 , Bettati , 14/07/1998 e as conclusões do Advogado Geral Léger ; Pfizer , item 443 ou ainda T-392/02 , Solvay , 21/10/2003 , item 126 ) , realçando a natureza política de tal decisão : seja no que concerne ao momento em que se deva aplicar o princípio da precaução ( T-392/02 , Solvay , item 135 ) , seja quanto à forma da sua implementação ( Pfizer , item 161. Vide também T-392/02 , Solvay , item 125 . Ver também as conlusões do advogado geral Mischo apresentadas em 12 de Dezembro de 2002 no caso C-192/01 , item 103 . Ver as conclusões de L. A. Geelhoed apresentadas em 10/09/2002 no caso C-491/01 , item 120 ) , essa escolha resulta de uma decisão eminentemente política em função do que seja aceitável pela sociedade , isto é , em função do que a autoridade considere como sendo o ponto crítico a partir do qual o risco se torna inaceitável . Ocorre que para evitar que o poder discricionário resvale no arbitrário e no irracional ( National Farmers' Union contra Secrétariat général du gouvernement C-241/01 conclusões Mischo 02/07/2002 nº 76 ) a jurisprudência fixou as seguintes condições : a escolha a ser feita não pode dissociar-se do princípio da porporcionalidade ( conclusões do Advogado Geral Mischo no caso C-241/01 , 22 /10/2002 , conclusões de 02/07/2002 , item 78 ). Toda a medida de precaução deve ser proporcional ao risco alegado o que significa que entre as opções em análise - proibição pura e simples de um produto , obrigatoriedade de avaliação prévia , organização de uma fiscalização sanitária , financiamento de um programa de pesquisa destinado a discernir os riscos com maior precisão etc - a autoridade pública deverá escolher a que seja efectivamente necessária para assegurar a protecção à saúde pública e ao meio ambiente . Na falta dos necessários dados científicos a autoridade pública deve adoptar uma medida que seja provisória . O princípio da precaução implica que a autoridade competente possa , baseada em dados científicos ainda deficientes , enquanto se mantém à espera de dados científicos complementares , decidir provisoriamente quanto às medidas previstas de protecção ( Pfizer itens 460 e 387 ou Monsanto Agricoltora Italia SpA , item 109 ) . A medida deve submeter-se a um reexame periódico em face da aquisição de novos dados científicos, o que significa ao mesmo tempo que a ela devem seguir-se novas pesquisas e eventuais revisões que possam derivar da evolução do próprio conhecimento científico . O princípio da proporcionalidade conduz a uma ponderação dos interesses em causa antes da adopção de qualquer medida de precaução . A medida de precaução deverá variar em função da amplitude do dano vislumbrado , da maior ou menor dificuldade técnica de controlar o uso do produto em questão , da existência ou da ausência de produtos substitutivos e da maior ou menor aceitação do risco pela sociedade. Contextualizando-se o risco potencial , verifica-se que a proibição está longe de ser a única modalidade de implementação do princípio da precaução .
O princípio da precaução impõe-se , à partida , como uma evidência Ao incorporar uma pura regra de bom senso, apelando à ideia de uma atitude prudente e cautelosa face ao devir, traduzida na adopção de medidas de prevenção de riscos de dano ambiental, suscita uma adesão imediata. O seu escopo é consensual: constitui um meio de lidar com a incerteza científica, seja em relação ao nexo causal de um determinado processo ou substância e um dado dano ou efeito, seja no que toca ao conhecimento dos riscos associados a esse efeito. Mas, se o sentido geral do princípio da precaução é facilmente apreendido, a sua natureza, extensão e grau de implementação são objecto de acesas controvérsias, conhecendo extremas variações consoante os grupos sociais que o invocam as matérias sobre as quais incide as concepções culturais e as pré-compreensões ambientais do sistema em que é aplicado.
O princípio da precaução impõe-se , à partida , como uma evidência Ao incorporar uma pura regra de bom senso, apelando à ideia de uma atitude prudente e cautelosa face ao devir, traduzida na adopção de medidas de prevenção de riscos de dano ambiental, suscita uma adesão imediata. O seu escopo é consensual: constitui um meio de lidar com a incerteza científica, seja em relação ao nexo causal de um determinado processo ou substância e um dado dano ou efeito, seja no que toca ao conhecimento dos riscos associados a esse efeito. Mas, se o sentido geral do princípio da precaução é facilmente apreendido, a sua natureza, extensão e grau de implementação são objecto de acesas controvérsias, conhecendo extremas variações consoante os grupos sociais que o invocam as matérias sobre as quais incide as concepções culturais e as pré-compreensões ambientais do sistema em que é aplicado.
O Príncípio da Precaução é, na verdade , intrinsecamente ambivalente. Constitui uma ética do medo ou uma afirmação da razão? É uma fonte de progresso um modelo de gestão óptima do desenvolvimento tecnológico o pilar de umanova abordagem assente no desenvolvimento sustentado ? Ou constitui antes uma fonte de regressão do bem estar-geral um desincentivo a novas iniciatiavas e conhecimentos um obstáculo à inovação e à competividade das empresas por força de um excesso de regulamentação ou um mero pretexto para novas políticas proteccionistas no Direito internacional ? É um critério de abstenção ou de acção ? Constitui um imperativo absoluto ou deve ser modulado por outras considerações? Constitui um instrumento de reforço do político do discricionário da intervenção do poder público ou promove a perticipação e o debate público ? É uma descrença na ciência e na técnica ou um apelo a um reforço de desenvolvimento científico ?
A meu ver tem razão o Professor Vasco Pereira da Silva quando acaba por reconduzir o princípio da precaução a uma ideia de presunções de causalidade quando afirma :"Mas já fará todo o sentido considerar que por exemplo no domínio da responsabilidade ambiental dada a dificuldade em determinar rigorosamente as relações de causa-efeito entre acto ilícito e dano ( em virtude da existência,em regra,de fenómenos de concurso de causas ou de circunstâncias externas potenciadoras do prejuízo ) mas havendo alguém a quem possa ser imputada uma actividade ilícita e que esteja em condições de ter provocado tais danos o Direito da Ambiente possa estabelecer uma presunção de causalidade ou introduzir alguma flexibilidade nos critérios de determinação do nexo causal . Desta forma julgo ser possível conciliar asexigências de racionalidade do Direito com as especificidades da tutela ambiental o que representa uma concretização do princípio da prevenção entendido num sentido amplo no domínio da responsabilidade civil em matéria de ambiente .
