14º tarefa: Acórdão do STA sobre a localização da Ponte Vasco da Gama

14º TAREFA: Acórdão do STA sobre a Localização da Ponte Vasco da Gama de 14/3/1995

A associação de defesa do Ambiente “Liga para a Protecção da Natureza” recorreu para a 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo (de ora em diante designado abreviadamente de STA) de uma deliberação do Conselho de Ministros. O Conselho de Ministros deliberou em 1992 aprovar o Decreto-Lei nº 220/92 de 15 de Outubro, relativo à localização da nova ponte sobre o Tejo.
A ponte ficou localizada entre as proximidades do Samouco (no Município de Alcochete) e Sacavém (no Município de Loures) e discute-se no acórdão se aquela zona constituía uma Zona de Protecção Especial. Outros problemas discutidos pelo presente acórdão são o do efeito directo das Directivas e o da necessidade de prévia Avaliação de Impacto Ambiental do projecto.

A associação ambientalista invoca que a Directiva nº 79/409/CEE do Conselho de 2 de Abril de 1979, que tem por objecto a conservação e a protecção de aves selvagens que habitam o território da Comunidade Europeia, vigora em Portugal desde 8 de Abril de 1986. A Directiva impõe aos Estados membros a adopção de um conjunto de medidas com o objectivo de conservar e proteger as aves selvagens do território da Comunidade Europeia, sendo particularmente relevante a medida de criação de “Zonas de Protecção Especial” (ZPEs).
O Governo criou, segundo a recorrente, 18 ZPEs por Despacho de 30 de Abril de 1988, mas não definiu o regime jurídico aplicável a essas ZPEs. Em 1991, com o Decreto-Lei nº 75/91 de 14 de Fevereiro, o Governo transpôs a Directiva nº 79/409/CEE. No entanto, este Decreto-Lei não contemplou o regime jurídico das ZPEs. A associação ambientalista alega que, ainda que no momento da deliberação não houvesse um regime jurídico interno sobre as ZPEs, aplicar-se-ia o art. 4º/4 da Directiva, que seria directamente aplicável pelos particulares de cada Estado membro por força da Teoria do Efeito Vertical, sendo certo que, para a associação, a norma do art. 4º/4 seria uma norma clara, completa e incondicional.
Assim sendo, como a localização da nova ponte atravessava a ZPE do Estuário do Tejo, a associação entendia que a deliberação violava o art. 4º/4 da Directiva, na medida em que a construção da nova ponte levaria à deterioração dos habitats e à perturbação das aves selvagens.
A associação alega, também, que o acto do Conselho de Ministros viola a legislação de Avaliação de Impacto Ambiental (que vigorava antes do Decreto-Lei nº 69/2000, dado que o acto data de 1992). Segundo a requerente, a legislação exigia que o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações elaborasse uma Estudo de Impacto Ambiental (EIA) a submeter ao Ministro do Ambiente, o qual, para efeitos de elaboração de parecer, deveria nomear uma entidade responsável pela preparação do projecto de parecer, pela realização da consulta pública, etc. e tudo isso não foi observado, pelo que foram violados os arts. 3º, 4º e 5º do Decreto-Lei nº 186/90 de 6 de Junho e os arts. 2º, 3º e 4º do Decreto Regulamentar nº 38/90 de 27 de Novembro.

O Conselho de Ministros manteve a deliberação impugnada, defendeu a inexistência de uma ZPE no Estuário do Tejo, alegando que o Despacho do Secretário de Estado do Ambiente de 30 de Abril de 1988 foi apenas um primeiro acto preparatório do procedimento que levaria à criação das ZPEs.
A entidade recorrida argumentou também que o art. 4º/4 da Directiva 79/409/CEE não era directamente aplicável porque a norma do art. 4º/4 não era uma norma prescritiva, suficiente, exequível por si mesma, precisa e incondicional. E acrescentou que o seu acto não violava o art. 4º/4 porque a actividade não é directamente dirigida à deterioração de habitats e à perturbação das aves e porque é uma actividade de relevante interesse público.
O Conselho de Ministros alegou, finalmente, que o processo de Avaliação de Impacto Ambiental não se aplicava à localização da nova ponte sobre o Tejo porque a construção de uma ponte não integrava nenhuma das previsões dos Anexos I e III do Decreto-Lei nº 186/90.

O Parecer do Ministério Público veio dar razão ao Conselho de Ministros quanto à inexistência de uma ZPE no Estuário do Tejo, quanto à inaplicabilidade directa da norma da Directiva nº 79/409/CEE e quanto à observância do Princípio da Proporcionalidade na decisão sobre a localização da nova ponte, mas não lhe deu razão quanto à não sujeição do projecto ao procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental. O Ministério Público entendeu que a nova ponte sobre o Tejo integra o conceito de “via rápida ou auto-estrada” e, por conseguinte, está sujeita a Avaliação de Impacto Ambiental ao abrigo do Decreto-Lei nº 186/90 de 6 de Junho.
Note-se que o Ministério Público frisa que não é o projecto de localização que é sujeito a Avaliação de Impacto Ambiental, mas sim a realização de obras de construção da nova ponte.
O Ministério Público vem entender que os efeitos da construção da nova ponte não serão graves, pelo que se pronuncia a favor do não provimento do Recurso.

O STA delimitou o objecto do recurso, afirmando que o âmbito do recurso corresponde à deliberação do Conselho de Ministros, tomada em 1992, que aprovou a localização da nova ponte sobre o Tejo.
Quanto ao mérito da questão, o STA não se pronunciou quanto ao facto de o local da nova ponte ser ou não uma ZPE.
O STA começou por apreciar se a norma contida no art. 4º/4 da Directiva nº 79/409/CEE vigora ou não directamente na ordem jurídica portuguesa. O STA concluiu que a norma não tinha efeito directo. O Tribunal invocou o art. 8º/3 CRP para afirmar que há actos que são automaticamente reconhecidos na ordem jurídica interna. Ora, no caso das Directivas há necessidade de o Estado membro proceder à transposição das Directivas para que elas vigorem na ordem jurídica interna, o que não impede, contudo, que existam normas em Directivas que tenham um efeito directo. O efeito directo não vem previsto no TCE, mas resulta da jurisprudência consolidada do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.
Segundo a doutrina do Efeito Directo, o Estado membro que não tenha tomado, no prazo previsto, as medidas de execução impostas pela Directiva não pode opor aos particulares o não cumprimento, por ele próprio, das obrigações que a Directiva impõe. Assim, nos casos em que as normas de uma Directiva sejam, do ponto de vista do conteúdo, normas claras, precisas e incondicionais, podem ser invocadas contra qualquer disposição nacional não conforme com a Directiva, ou ainda se delas decorrerem direitos que os particulares possam defender face aos Estados.
Portanto, a produção de efeito directo está dependente da verificação de dois requisitos cumulativos: a ultrapassagem do prazo previsto para a adopção de medidas internas de execução pelo Estado membro (ou a não adopção de todo dessas medidas pelo Estado ou a adopção de normas não conformes com as disposições comunitárias) e a existência de uma norma com um conteúdo claro, preciso e incondicional. O STA entendeu que o primeiro requisito estava verificado neste caso, mas que o segundo requisito não, dado que a norma contida no art. 4º/4 da Directiva não é incondicional nem suficientemente precisa.
Seguidamente, o Tribunal apreciou a questão da sujeição da construção da nova ponte ao procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental. O STA veio afirmar que a construção da nova ponte está obrigatoriamente sujeita a Avaliação de Impacto Ambiental, na medida em que a ponte integra o conceito de “via rápida ou auto-estrada” do Anexo I do Decreto-Lei nº 186/90. Mas o STA acrescenta que contudo não é esse o ponto relevante que se discute. O que se discute no caso é a localização da nova ponte e não a sua construção, e a localização da ponte é uma questão que não está abrangida pelo Decreto-Lei nº 186/90. A lei não impõe que haja Avaliação de Impacto Ambiental para a decisão da localização da nova ponte.

O STA concluiu que não se aplica o Decreto-Lei nº 186/90, nem o Decreto Regulamentar nº 38/90 ao caso e negou provimento ao recurso.

Numa apreciação crítica do presente acórdão, diga-se, desde já, que a decisão do STA foi correcta. De facto, a norma do art. 4º/4 da Directiva continha uma expressão algo indeterminada, pelo que a norma não tinha um conteúdo suficientemente preciso para que a associação pudesse invocar o seu efeito directo.
Por outro lado, o STA distinguiu claramente os problemas, na medida em que identificou, e bem, que o problema colocado era o de necessidade ou não de Avaliação de Impacto Ambiental para a localização e não para a construção da obra. Se a construção da obra estaria sujeita a prévia Avaliação de Impacto Ambiental, o mesmo não se pode dizer da sua localização. Parece estranho que a localização, condição prévia à construção, não esteja sujeita a Avaliação de Impacto Ambiental. Mas assim era na altura.

Hoje a questão está devidamente resolvida porque a par da Avaliação de Impacto Ambiental de projectos, temos também a Avaliação de Impacto Ambiental estratégica, introduzida recentemente pelo Decreto-Lei nº 232/2007, que visa precisamente avaliar os efeitos de planos e programas no ambiente. É em sede de Avaliação de Impacto Ambiental estratégica que se discute hoje a localização das construções futuras, sem prejuízo de essa construção ser posteriormente sujeita a Avaliação de Impacto Ambiental de projectos ao abrigo do Decreto-Lei nº 69/2000.

Cláudia Isabel Ferraz Dias

Subturma 5